FUNCAS: la calidad de las instituciones deja mucho de desear

09 de junio de 2021

El ultimo volumen de Papeles de economía Española propone una mirada amplia y diversa a un problema que cada vez interesa más a los investigadores y que, probablemente sea esa la principal conclusión que de aquí se deriva, debiera elevarse como una preocupación central en los ámbitos de decisión política en España. Se trata de la presencia de algunas visibles insuficiencias de la infraestructura institucional vigente, que lastran la evolución de la economía.

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Que las instituciones producen resultados económicos es algo ya ampliamente aceptado en la literatura. Son muchas y diversas las aproximaciones analíticas a esa cuestión, algunas de ellas con largas trayectorias: desde los viejos institucionalistas norteamericanos, como John Commons, hasta la visión más moderna y sustentada empíricamente de autores como Dani Rodrik. Pero sin duda la línea más influyente, tanto en los ambientes académicos como en los políticos, es la de la llamada Nueva economía institucional, cuyos principales representantes son los premios Nobel Douglass North, Oliver Williamson y Elinor Ostrom. Lo que estos autores intentaron, y en buena medida consiguieron, fue establecer una estructura teórica que partiendo del supuesto de elección racional y de modelos de fundamentación microeconómica, han acabado por trascenderlos, para llegar a la conclusión de que las instituciones –entendidas básicamente como reglas de comportamiento que inciden sobre los incentivos de los actores económicos– surten efectos precisos, y por tanto cuantificables, sobre variables como la confianza, la productividad y la capacidad competitiva de una determinada economía. Así se ha ido afinando una idea de «calidad institucional», asociada a la obtención de ganancias de eficiencia.

Las ventajas de este enfoque son importantes: sobre todo, la de situar cuestiones como la seguridad jurídica, la eficiencia judicial, la transparencia o la buena y eficaz administración en el centro del escenario económico, y hacerlo además con un notable rigor. La interacción entre las reglas de los juegos económico y político es de particular interés aquí. Y de este modo aparece otra característica destacada del neoinstitucionalismo: la apertura multidisciplinar, que ha permitido que en estas líneas de investigación sea frecuente la colaboración de economistas con otros científicos sociales, ya sean historiadores, politólogos o sociólogos (en este mismo volumen tenemos varias muestras de ello). Hay ahí una interesante manifestación de fertilización cruzada, que es raro encontrar en otros ámbitos de la economía. Entre los muchos ejemplos cabe mencionar al propio North, historiador económico, además del fructífero trabajo en común de Daron Acemoglu y James Robinson, en el que destaca su ya famoso libro de 2012, Por qué fracasan los países, convertido en un clásico contemporáneo en la literatura sobre el crecimiento económico, y en cuyo centro aparece la idea de que no hay progreso sostenible sin una infraestructura de instituciones políticas y económicas inclusivas. Según estos autores, cuando una sociedad carezca de ese tipo de instituciones, o solamente las genere de un modo incompleto, entonces escasearán los incentivos para la creación destructiva y la renovación tecnológica, lo que anunciará un horizonte de estancamiento.

Pero este tipo de investigaciones arrastran también algunos problemas y lastres. El más importante radica en precisar con exactitud la propia idea de calidad institucional, para a partir de ahí proceder a su medición; tareas arduas dado que es casi inevitable que en ellas penetren elementos de valoración y consideraciones normativas. El hecho de que la ideología, o incluso la manipulación, hayan penetra- do en algunas ocasiones los estudios y las propuestas de reforma en estos ámbitos han originado también algún grado de desconfianza o escepticismo sobre todo ello. Sin embargo, por grandes que puedan ser esas dificultades, es cierto que con el paso del tiempo se han multiplicado los esfuerzos para superar esos problemas (sobre todo, los de tipo metodológico en la elaboración de los indicadores internacionales de calidad institucional, considerados por lo general como más fiables de lo que lo eran hace un par de décadas). Siendo obligada la advertencia anterior, la capacidad de la visión neoinstitucional de iluminar problemas relacionados con los hechos económicos y su evolución parece fuera de duda.

Hace ya algún tiempo que la preocupación por ese tipo de cuestiones y esos planteamientos analíticos han penetrado en los estudios sobre la economía española. Afortunadamente hoy contamos con un buen número de trabajos que han analizado nuestros patrones de normas y procedimientos en distintos ámbitos, desde el sistema de justicia al funcionamiento de las administraciones públicas. Muchos de los autores de esos trabajos han realizado aportaciones específicas para este volumen, que ha sido coordinado por Xosé Carlos Arias.

Tal y como se señalaba al comienzo, al aplicar la lente del análisis a las instituciones existentes en España emerge un panorama problemático en algunos aspectos importantes. Por ejemplo, en cualquier comparación con los países avanzados de nuestro entorno llaman la atención fenómenos como el exceso de normas, o la deficiente rendición de cuentas, o las dificultades de coordinación en la estructura de gobierno multinivel o, en fin, la dificultad de las administraciones públicas para encarar la resolución de problemas nuevos. Todo ello remite a fallos institucionales en el ámbito público; conviene aclarar que también en el privado, en el marco de la organización de las empresas, se registran algunas carencias notables: este número, sin embargo, los excluye en un sentido general, para centrarse en los primeros.

Los problemas de déficit institucional arrancan de la estructura política. Pero es un error pensar –un error, por cierto, muy frecuente– que ello remite a una «baja calidad de nuestra democracia», asociada a una falta de libertades, algo que todos los estudios comparativos internacionales desmienten. Es en el funcionamiento ordinario del sistema político donde surgen las anomalías, de algunas de las cuales emanan a su vez las grietas visibles en las instituciones económicas. Y ahí, la regulación defectuosa y en exceso prolija, la fragmentación del mercado entre territorios, las cargas burocráticas y la ineficiencia y falta de independencia del sistema judicial se levantan como factores de freno del dinamismo de los intercambios: representan altos costes de transacción que podrían ser reducidos significativamente a través de una efectiva línea de reformas. La productividad y la capacidad competitiva de la economía se beneficiarían notablemente de ello.
Sobre ese panorama, la nueva situación originada por la doble crisis sanitaria y económica introduce, como ocurre también en otros muchos aspectos de la vida social, la ineludible obligación de realizar una nueva mirada. En primer lugar, algunos fallos institucionales se hicieron particularmente visibles. Sobre todo en relación con las «capacidades del Estado», que se mostraron muy limitadas en distintos momentos y en relación con asuntos de la máxima importancia para la ciudadanía: desde la gestión de las compras centralizadas de material básico, como los respiradores, hasta la puesta en marcha de sistemas nuevos como el ingreso mínimo vital o los ERTE. A lo largo de 2020, las administraciones mostraron sus grandes limitaciones para hacer frente bajo presión a situaciones nuevas.

En segundo lugar, esos fallos resultan particularmente alarmantes en una situación en la que todo parece anunciar un papel renovado y más activo de los Estados en la economía, sobre todo respecto a la dinamización de la llamada doble transición digital y medioambiental, que traerá consigo notables transformaciones disruptivas. En lo más inmediato, la puesta en marcha por parte de la Comisión Europea del llamado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, obligará a gestionar procesos de inversión altamente innovadores y sofisticados, usando enormes volúmenes de fondos en un tiempo limitado. Ante esto, surge la inquietante pregunta de si la deficiente calidad de los equilibrios institucionales será en los años próximos un vehículo para el desaprovechamiento de una oportunidad histórica.
 

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