Gobernanza fiscal europea: una propuesta del FMI

07 de septiembre de 2022

Dado el papel central de la política fiscal para abordar tanto las crisis recientes como los desafíos futuros, el llamado a reformar la gobernanza fiscal en Europa resuena como nunca antes.

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La política fiscal proporciona un apoyo esencial cuando los hogares y las empresas se ven afectados por grandes shocks, como la pandemia, o cuando la política monetaria se ve limitada. Sin embargo, eso requiere finanzas públicas sanas. La elevada deuda y el aumento de las tasas de interés están dificultando que los gobiernos aborden las múltiples prioridades actuales, incluida la lucha contra los aumentos extremos en el costo de la vida y la respuesta a la emergencia climática.La política fiscal proporciona un apoyo esencial cuando los hogares y las empresas se ven afectados por grandes shocks, como la pandemia, o cuando la política monetaria se ve limitada. Sin embargo, eso requiere finanzas públicas sanas. La elevada deuda y el aumento de las tasas de interés están dificultando que los gobiernos aborden las múltiples prioridades actuales, incluida la lucha contra los aumentos extremos en el costo de la vida y la respuesta a la emergencia climática.

En este contexto, la Unión Europea necesita reglas fiscales renovadas que tengan la flexibilidad para políticas audaces y rápidas cuando sea necesario, pero sin poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es fundamental evitar crisis de deuda que podrían tener grandes efectos desestabilizadores y poner en riesgo a la propia UE. Esto requerirá la construcción de mayores amortiguadores fiscales en tiempos normales.

Un nuevo documento del FMI propone reformas al marco fiscal de la UE para ayudar a gestionar los enormes desafíos políticos.

La revisión debe ser económicamente sólida y políticamente aceptable, basándose en las lecciones de varios intentos anteriores de mejorar las reglas fiscales. Será fundamental equilibrar el respeto de la soberanía de las políticas fiscales nacionales al tiempo que se refuerzan los incentivos para adoptar políticas sólidas para la UE.

La propuesta se centra en tres pilares: renovar las reglas fiscales numéricas para tener explícitamente en cuenta los riesgos fiscales que enfrentan los países, al tiempo que tienen una clara orientación a mediano plazo; el fortalecimiento de las instituciones fiscales nacionales para mejorar el debate interno y la apropiación de las políticas; y la creación de un fondo de la UE para ayudar a los países a gestionar mejor las recesiones económicas y proporcionar bienes públicos esenciales.

Se necesitan reformas ambiciosas

Las reglas existentes han tenido cierto éxito, especialmente al aumentar la conciencia pública de que los déficits fiscales deben estar por debajo del 3 por ciento del producto interno bruto, mejorando la rendición de cuentas del gobierno. Pero no han evitado una acumulación indeseable de deuda pública y riesgos de sostenibilidad fiscal entre algunos miembros. Como vimos con la crisis de la deuda soberana europea, estos riesgos han amenazado la estabilidad de la unión monetaria en el pasado y continúan creando vulnerabilidades en la actualidad. Esto es a pesar de los numerosos esfuerzos para refinar las reglas numéricas y fortalecer la supervisión central a lo largo de los años. En cierta medida, la debilidad de las instituciones nacionales, las presiones políticas y las grandes perturbaciones negativas han dado lugar a un cumplimiento deficiente. Combinado con las limitaciones de diseño del marco, que establece límites máximos para los déficits en los malos tiempos sin proporcionar incentivos suficientes para construir amortiguadores en los buenos tiempos, esto ha llevado a la acumulación de desequilibrios fiscales. Al marco también le ha ido mal en la estabilización de la producción y carece de herramientas para proporcionar bienes públicos comunes a los países miembros.

En respuesta a la pandemia, en marzo de 2020, la Comisión Europea activó la cláusula general de escape, que permite una desviación temporal de las reglas fiscales de la UE, lo que permite a los países miembros responder de manera más enérgica y flexible. Pero el aumento de los déficits ha llevado los niveles de deuda aún  más por encima del  valor de referencia del Tratado de Maastricht del 60 por ciento del PIB en muchos países, lo que plantea desafíos adicionales en la transición de regreso a las reglas existentes. 

La propuesta del FMI tiene tres pilares interconectados:

Reglas fiscales a nivel de la UE basadas en el riesgo: Si bien se mantienen los valores de referencia actuales de déficit del 3 por ciento y del 60 por ciento de la deuda, la velocidad y la ambición de los ajustes fiscales estarían vinculadas al grado de riesgos fiscales. Estos se identifican mediante el análisis de sostenibilidad de la deuda utilizando una metodología común, desarrollada por un consejo fiscal europeo nuevo e independiente, o CEF, en consulta con otras partes interesadas clave. Los países con mayores riesgos fiscales tendrían que converger a un saldo fiscal general nulo o positivo en los próximos tres a cinco años. Los países con menores riesgos fiscales y deuda por debajo del 60 por ciento tendrían más flexibilidad, pero aún deben considerar los riesgos en sus planes. El marco incentivaría la acumulación de colchones fiscales, lo que permitiría una flexibilidad significativa para responder a las perturbaciones adversas y llevar a cabo políticas anticíclicas.

Fortalecimiento de las instituciones fiscales nacionales: Todos los países de la UE tendrían que promulgar marcos presupuestarios a medio plazo y establecer límites de gasto anuales plurianuales coherentes con su ancla de equilibrio general durante el período. Los consejos fiscales nacionales independientes desempeñarían un papel más importante para fortalecer los controles y equilibrios a nivel nacional, incluida la elaboración o aprobación de proyecciones macroeconómicas, la evaluación de los riesgos fiscales y la garantía de la coherencia de los límites máximos de gasto y los planes fiscales. La Comisión Europea seguiría desempeñando su papel clave de supervisión y el CEF serviría como nodo central para una red de consejos fiscales nacionales, ayudando a promover las buenas prácticas y proporcionando una voz independiente tanto sobre los riesgos de deuda como sobre la ejecución del marco.

Una capacidad presupuestaria de la UE bien diseñada: se establecería para lograr dos funciones clave: mejorar la estabilización macroeconómica, especialmente cuando la política monetaria funciona en el límite inferior efectivo, y permitir la provisión de bienes públicos comunes a nivel de la UE, como el cambio climático y la infraestructura de seguridad energética. La entrega de estos se ha vuelto más urgente debido a la transición ecológica y las preocupaciones comunes de seguridad. Un fondo de inversión climática dedicado es una parte importante de la propuesta.

La propuesta debe considerarse como un conjunto de elementos interrelacionados para promover una reforma eficaz. Requiere una relación que se refuerce mutuamente entre las normas de la UE y la aplicación nacional, en particular una mayor apropiación nacional de las normas y una mejor alineación entre los marcos nacionales y las normas de la UE. Lo primero sólo puede lograrse equilibrando las necesidades de los países miembros con la protección contra los efectos de contagio negativos de otras partes de la Unión. Esto aboga por un enfoque basado en el riesgo, el primer pilar de la propuesta del FMI. Esto último requiere un papel más importante para nuestro segundo pilar: marcos nacionales significativamente mejorados, incluida la mejora de la capacidad y los mandatos de las instituciones fiscales independientes.

En medio de la extraordinaria incertidumbre económica y los desafíos fiscales que se avecinan, la reforma del marco fiscal de la UE no puede esperar. La extensión de la cláusula de escape general hasta 2023 ofrece una ventana de oportunidad para hacer precisamente esto; nuevos retrasos obligarían a los países a volver a las viejas reglas con todos sus problemas. La oportunidad no debe desperdiciarse.

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