El informe pone en relieve el problema de la litigiosidad tributaria que afecta gravemente a nuestra competitividad. Por ello considera urgente implementar un conjunto de medidas alternativas que favorezcan una resolución ágil de conflictos con la Administración tributaria y que den rendida respuesta a los imprescindibles principios de eficacia, simplificación y seguridad jurídica.
La desmesurada litigiosidad tributaria en España genera no sólo un sobre coste excesivo para los contribuyentes y la Administración, sino que tiene efectos negativos sobre la confianza en nuestro sistema tributario, genera incertidumbre y desincentiva la inversión empresarial, con el consecuente impacto sobre el crecimiento económico y el empleo.
La litigiosidad tributaria en España es excesiva tanto en número de reclamaciones como en cuantía de los importes reclamados, en comparación con los países de nuestro entorno, lo que genera costes económicos adicionales a los de la propia tributación y afecta negativamente tanto a los contribuyentes como a la Administración. Según la AEAT, el número de reclamaciones tributarias se situó ligeramente por encima de la 230.000, mostrando una tendencia creciente en los últimos años.
Se ha de destacar que aproximadamente una cuarta parte de los recursos de reposición fueron estimados totalmente a favor del contribuyente en todo o en parte. Del resto de los recursos, en torno a un 26% fueron considerados totalmente en la vía económica-administrativa y, de los desestimados en esta etapa, aproximadamente el 32%, finalmente se estimaron en la jurisdicción contencioso-administrativa. Es decir, más de un 60% del total de las liquidaciones tributarias recurridas son estimadas totalmente, lo que es un indicativo de la existencia de fallos en la Administración, y reflejo de un problema que acrecienta la litigiosidad, ya que recurrir termina resultando favorable al contribuyente en un número muy elevado de casos.
En términos cuantitativos, la deuda pendiente de cobro gestionada por la AEAT alcanzó los 40.421,2 millones de euros en dicho periodo, a lo que habría que añadir unos 12.145 millones de euros como suma de indemnizaciones que ha de afrontar el Estado por sentencias judiciales adversas. La litigiosidad supone casi un 21% del total de los ingresos tributarios recaudados en este ejercicio, lo que refleja la complejidad y el volumen del problema.
Este fenómeno no constituye un hecho aislado, sino que responde a un problema estructural del sistema tributario español en el que resalta la complejidad normativa. Nuestro sistema tributario destaca la complejidad de nuestro sistema tributario, con una normativa dispersa, no solo en cuanto a las normas distintas que pueden regular un determinado tributo, sino también en cuanto a los niveles administrativos a los que afecta. La redacción de las normas es, además, en muchas ocasiones, ambigua, sufre frecuentes modificaciones usando, en demasiados casos, normas que no son de naturaleza tributaria, lo que agrava la inestabilidad de nuestro sistema tributario.
Derivado de esta compleja regulación, el sistema tributario español presenta una mayor discrepancia en la interpretación y aplicación de la norma entre la Administración y el sujeto pasivo. Estas discrepancias de interpretación de la norma se ponen de manifiesto durante las actuaciones de comprobación e investigación realizadas por la Agencia Tributaria mediante los departamentos de gestión e inspección. Las actuaciones de comprobación sufren de una falta de cultura colaborativa, ya que, en muchas ocasiones, la relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes se caracteriza por la desconfianza y la confrontación, en lugar de la cooperación y la búsqueda de soluciones consensuadas. A esto no ayuda el posible conflicto de intereses derivado de incentivos ligados a las cantidades liquidadas, sin valorar suficientemente la firma de liquidaciones en conformidad, pues el actuario tiene pocos incentivos para llegar a un acuerdo con el contribuyente, lo que, sin duda, ayudaría a reducir la litigiosidad.
Por otra parte, la litigiosidad se ve acrecentada por un esquema sancionador del sistema tributario que supone la imposición, casi automática, de sanciones cuando se produce una falta de ingreso, sin tener en cuenta la existencia de errores menores sin intención fraudulenta que pudieran eximir de dicha sanción. En este sentido, el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia n.º 520/2025, de 7 de mayo de 2025, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ha reiterado que no es posible imponer sanciones de manera automática cuando se produce una falta de ingreso de un tributo considerando que la Administración siempre debe acreditar y motivar la culpabilidad en la conducta del contribuyente y, si no lo hace, debe prevalecer la presunción de inocencia del art. 24.2 de la Constitución, tal y como había sido marcado por jurisprudencia consolidada, y no por lo tanto exoneración de sanción alguna.
Frente a un litigio tributario, los contribuyentes se enfrentan a diversidad de criterios interpretativos con resoluciones contrarias, incluso, dentro de la vía administrativa, cuya estructura a su vez es compleja. En multitud de ocasiones, incluso en la vía administrativa, dentro de su compleja estructura, con Tribunales Económicos Administrativos Locales, Regionales y Central, se producen dificultades de coordinación entre ellos y la Agencia Tributaria. Estos continuos cambios de criterio generan incertidumbre y dificultan la previsibilidad por parte del contribuyente en su planificación fiscal.
Finalmente, los plazos de resolución de recursos (administrativos y judiciales) son excesivamente largos (a veces superando los 10 años), y la complejidad de los trámites desincentiva la resolución temprana de los conflictos. La falta de especialización de los tribunales en materia tributaria también contribuye a la lentitud y al carácter errático de las resoluciones.
Las consecuencias directas de esta excesiva litigiosidad tributaria son evidentes, destacando los costes económicos, tanto para el sujeto pasivo como para la Administración. Tanto los sujetos pasivos, como la administración han de destinar cuantiosos recursos destinados a defender sus posiciones durante largos procesos administrativos y judiciales por lo que una significativa cuantía monetaria queda bloqueada por la necesidad de prestación de garantías o pago para recurrir, siendo esto especialmente perentorio para los contribuyentes.
Los recursos públicos derivados de una elevada litigiosidad tributaria podrían ser empleados para mejorar la eficiencia del sistema tributario y la atención al contribuyente. De igual forma, la litigiosidad genera una imagen negativa y erosiona la confianza en el sistema tributario que incentiva a su vez la vía del recurso por parte del sujeto pasivo, con la consecuente sobrecarga del sistema judicial que dificulta la resolución eficiente de otros asuntos. Como consecuencia indirecta, pero muy importante, de lo anterior, la excesiva litigiosidad constituye un poderoso desincentivo a la inversión lastrada por la inseguridad jurídica y la complejidad del sistema tributario, lo que, en suma, ralentiza el crecimiento económico y la creación de empleo. Según el Banco Mundial, en 2024, el porcentaje de empresas españolas (36,8%) que consideran que su relación con la Administración Tributaria limita su actividad triplica al promedio europeo y es muy superior al de otros países como Alemania (7,3%), Francia (10,2%) o Italia (22,7%).
La litigiosidad tributaria en España es un problema complejo cuya solución requiere de una aproximación integral que aborde tanto la normativa, como los procedimientos y la modificación de una cierta cultura administrativa basada en la desconfianza. Para abordar la elevada litigiosidad tributaria en España, se proponen las siguientes medidas:
• Simplificación normativa y claridad interpretativa: es esencial la simplificación normativa mediante la consolidación y estabilidad de la legislación tributaria, reduciendo la dispersión normativa y esforzándose en utilizar un lenguaje claro y preciso, pero, sobre todo, evitando cambios frecuentes en la normativa, que debe aprobarse con vocación de permanencia a través de procedimientos legislativos apropiados. Para ello, es necesario que las normas tributarias sean claras y se sometan a un proceso transparente en su elaboración, incluyendo consultas públicas para recabar observaciones de diversas partes interesadas. La seguridad jurídica mejoraría si se establecieran, por parte de la Administración, criterios interpretativos claros y consistentes, reforzando, para ello, el carácter vinculante de las consultas tributarias y acortando los plazos de respuesta.
• Fomento de una relación cooperativa entre Administración y contribuyentes: este fomento de la relación cooperativa incrementaría la confianza y la transparencia en la relación de la Administración y los contribuyentes, a la par que permitiría adaptar el alcance de las actuaciones de comprobación y las consecuencias sancionadoras a las características de los diferentes tipos de contribuyentes.
• Implementación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos: La adopción de herramientas como la mediación, conciliación y el arbitraje, al igual que en otros países, puede ser efectiva para reducir el número de reclamaciones ampliando el ámbito de aplicación de las actas con acuerdo y explorando la posibilidad de acuerdos, incluso una vez iniciada la vía económico-administrativa.
• Reforma de procedimientos administrativos y judiciales: Es preciso una reforma de los procedimientos administrativos y judiciales para acortar los plazos de resolución, mejorar la eficiencia de los tribunales reforzando sus recursos y establecer tribunales especializados en materia tributaria. Un procedimiento ágil para obtener aclaraciones sobre la interpretación normativa en un plazo razonable es esencial
• Desvinculación de incentivos de la Agencia Tributaria de las cantidades liquidadas y establecimiento de mecanismos de responsabilidad sobre actos y decisiones para la Administración y sus funcionarios: se recomienda desvincular los incentivos de la Agencia Tributaria de las cantidades liquidadas, o limitarlos a las liquidaciones en conformidad, lo que fomentaría el acuerdo en lugar de la litigiosidad. De igual forma, se han de establecer mecanismos para que la Hacienda Pública y sus funcionarios sean responsables de las consecuencias de sus actos y decisiones cuando estas sean claramente contrarias a la normativa tributaria, supongan una interpretación muy forzada o se dicten ignorando los derechos del sujeto pasivo.
