La política industrial, como se la conoce, se utiliza para una serie de objetivos, incluyendo impulsar el crecimiento de la productividad, proteger los empleos manufactureros, mejorar la autosuficiencia y la resiliencia de las cadenas de suministro, y desarrollar industrias «iniciales» para diversificar la economía. En el sector energético, por ejemplo, algunos países han utilizado políticas industriales para reducir la dependencia del petróleo y gas importados.
Estas políticas pueden ayudar a reactivar las industrias nacionales y transformar la estructura de una economía. Pero los beneficios no están garantizados y pueden tener costes, tanto para los presupuestos gubernamentales como para la eficiencia económica, como mostramos en un capítulo analítico del último Panorama Económico Mundial. Las políticas industriales implican compensaciones que los países deberían considerar, según nuestra investigación utilizando modelos económicos, estudios de caso y análisis empíricos.
Entonces, ¿cómo pueden los países diseñar políticas industriales para maximizar sus efectos y limitar los compromisos asociados?
Impacto en los sectores objetivo
Para empezar, la eficacia de las políticas industriales depende de características específicas de cada sector que pueden ser difíciles de determinar de antemano. Nuestras simulaciones muestran que la política industrial puede ayudar a impulsar los sectores nacionales cuando la productividad aumenta junto con la producción. Esto podría reflejar que los trabajadores aprenden en el trabajo o que las industrias se vuelven más eficientes con la escala.
Los países pueden utilizar una combinación de subvenciones y protecciones comerciales para promover la producción nacional en industrias estratégicas. En principio, el apoyo temprano a través de la política industrial puede generar ganancias dinámicas y mejoras duraderas en la productividad en sectores que se vuelven más eficientes con la experiencia. Debido a que los costes de producción disminuyen a medida que crece el volumen, las industrias objetivo pueden aprender haciendo y volverse competitivas a nivel global.
Sin embargo, estas políticas industriales conllevan importantes compensaciones: los consumidores pueden enfrentarse a precios más altos durante un periodo prolongado y los gobiernos pueden asumir costes presupuestarios considerables. El éxito tampoco está garantizado, porque depende de rasgos específicos de cada sector que a menudo son difíciles de predecir. Ponerse al día tecnológicamente puede no ser alcanzable si las empresas están demasiado atrasadas, aprenden despacio o las empresas nacionales no pueden acceder fácilmente a grandes mercados, por ejemplo a través de las exportaciones.
Empíricamente, nuestro análisis de los efectos de las políticas industriales recientes sugiere que la política industrial está asociada a mejores resultados económicos en industrias objetivo, especialmente en países con instituciones fuertes. Pero los avances son pequeños.
Las subvenciones directas a una industria se asocian con una mejora de aproximadamente el 0,5 por ciento en el valor añadido y un 0,3 por ciento mayor en la productividad total de los factores tres años después de la implementación, reflejando una mayor acumulación de capital y empleo. Estas mejoras son modestas en comparación con el crecimiento medio del valor añadido de la industria muestral, que es del 6,5 por ciento anual, y el crecimiento de la productividad total de factores de aproximadamente un 4 por ciento anual. Además, análisis anteriores del FMI reafirman que mayores avances pueden derivar de reformas estructurales para mejorar el entorno empresarial general y facilitar mejor el acceso al crédito para todas las empresas.
Impactos agregados
Aunque la política industrial puede beneficiar a industrias específicas, traducirlas en beneficios económicos más amplios puede ser un desafío. Nuestro modelo cuantitativo multisectorial y multinacional muestra que el empleo, la productividad y la producción mejoran en las industrias objetivo. Pero, como los recursos se alejan de sectores no objetivo, estos sectores acaban reduciéndose y perdiendo productividad, lo que podría tener un impacto negativo en la productividad agregada. Así que, incluso si un apoyo dirigido puede impulsar sectores prioritarios y aumentar la resiliencia e independencia, nuestro análisis sugiere que también puede crear una mala asignación de recursos y reducir los resultados agregados, dejando la economía en peor situación.
Calibración de la política
Nuestros hallazgos ponen de manifiesto la importancia de diseñar e implementar cuidadosamente la política industrial. Los gobiernos deberían considerar los riesgos del gasto innecesario, especialmente cuando la deuda es elevada y el espacio fiscal es limitado. Deberían sopesar el coste de oportunidad de la política industrial frente a las reformas a nivel económico que a menudo pueden impulsar los resultados económicos sin depender de una objetivo sectorial precisa o de grandes costes fiscales. Y deberían reconocer y gestionar explícitamente los intercambios. Aunque no es el foco de este capítulo, la política industrial a gran escala también puede tener desbordamientos a nivel nacional y provocar represalias por parte de socios comerciales.
Los países que sí adopten políticas industriales deberían incluir mecanismos para la evaluación y recalibración regulares, todo ello respaldado por un sólido marco institucional y macroeconómico. Los responsables políticos deberían fomentar la disciplina del mercado mediante una competencia vigorosa tanto nacional como internacional.
Hacerlo aumentará la probabilidad de que la política industrial cumpla con su promesa, sin comprometer la sostenibilidad fiscal ni la eficiencia económica.
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