La Autoridad justifica este análisis en función de la vulnerabilidad de la economía ante perturbaciones inesperadas como la crisis financiera, la crisis de deuda soberana, la pandemia de la COVID-19, la crisis energética o los conflictos bélicos. La AIReF afirma que el análisis de estos riesgos se realiza de forma fragmentada e incompleta en España, pone de manifiesto la necesidad de provisionarlos de manera adecuada para asegurar la sostenibilidad y realiza propuestas para mejorar dicho análisis.
La AIReF utiliza la definición de riesgo fiscal del Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), que define los riesgos fiscales como factores que pueden provocar que los resultados fiscales se desvíen de los previstos. La AIReF señala que el análisis de estos riesgos resulta crucial para la sostenibilidad de las finanzas públicas, ya que su materialización puede suponer un coste significativo que, según la evidencia internacional, puede llegar al 10% del PIB. En un contexto mundial en el que la frecuencia e intensidad de los riesgos fiscales puede incrementarse, la AIReF considera que su gestión contribuye a mejorar la planificación a medio plazo sobre la que se asienta el nuevo marco fiscal europeo y a garantizar unas finanzas públicas más sólidas y una mayor estabilidad macroeconómica.
En la Opinión, la AIReF concluye que el análisis de riesgos fiscales se realiza de forma fragmentada e incompleta en España, y pretende identificar las fuentes de determinados riesgos fiscales, cuantificar su potencial coste fiscal y diagnosticar aspectos de mejora en el análisis y la gestión. En concreto, la AIReF se centra en los riesgos considerados más relevantes: los macroeconómicos, que tienden a ser los más frecuentes y con mayor impacto sobre las cuentas públicas; los ambientales, cuya frecuencia ha aumentado recientemente; y los de acciones legales contra el Estado. Adicionalmente, analiza el Fondo de Contingencia como principal instrumento para la mitigación de riesgos fiscales. En un futuro, el análisis se extenderá a los otros riesgos específicos como los derivados del sector financiero, las empresas públicas, las garantías públicas y se seguirá profundizando en los de naturaleza ambiental. La Opinión no analiza el impacto de factores que inciden en la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo como el cambio climático o los demográficos, que se incorporan en la Opinión de Sostenibilidad a largo plazo que la AIReF publicará en marzo de 2025.
Riesgos macroeconómicos
Los riesgos macroeconómicos se materializan cuando se producen perturbaciones macroeconómicas imprevistas que provocan desviaciones inesperadas en los resultados fiscales. Estos riesgos pueden materializarse en la forma de eventos extremos (crisis financiera de 2007, crisis de deuda soberana de 2012 o crisis por la COVID-19) o de forma continua ante cambios imprevistos en la coyuntura económica doméstica e internacional debido a factores no anticipados como cambios en los tipos de interés, tipos de cambio, precios de las materias primas o políticas económicas.
En el marco del análisis de estos riesgos, la AIReF realiza un estudio de los errores de previsión macroeconómica y fiscal del Gobierno en el período 2000-2023, como aproximación a la materialización de riesgos macroeconómicos. Los resultados muestran que los mayores errores en el PIB nominal, como principal variable determinante de la posición fiscal, se relacionan con las condiciones financieras, las perturbaciones de costes y de precios de las materias primas, los shocks de inmigración, la crisis asociada a la pandemia y los shocks de demanda externa. Para cuantificar estos riesgos, la AIReF desarrolla un modelo macroeconométrico que permite identificar las perturbaciones más relevantes que han afectado a la economía española y su impacto en las variables fiscales. Los resultados hacen posible destacar la importancia de las perturbaciones que proceden del lado de la demanda. De acuerdo con este análisis, son precisamente este tipo de perturbaciones las que de mayor influencia sobre las variables fiscales.
Ante la frecuencia de una materialización de estos riesgos en los últimos años, la AIReF propone mejorar el análisis de los errores de previsión e incluir en los informes de la planificación fiscal (Plan Fiscal Estructural de Medio Plazo y sus actualizaciones, Plan Presupuestario y Presupuestos Generales del Estado) un análisis de los errores de previsión de las proyecciones macroeconómicas y fiscales y de la correlación entre ambos. De igual modo, se plantea atribuir a la AIReF, en el contexto de la nueva gobernanza económica europea, la competencia para realizar una evaluación sistemática de la calidad de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias de las Administraciones Públicas. Además, se propone que, en estos informes, se cuantifiquen los riesgos macroeconómicos que subyacen a las previsiones macroeconómicas y fiscales, realizando análisis de escenarios o de sensibilidad ante perturbaciones o cambios en los supuestos exógenos.
Riesgos ambientales
Los riesgos fiscales ambientales se derivan de la ocurrencia de desastres naturales que provocan costes fiscales para las Administraciones Públicas a través de dos canales fundamentales: los costes de reparación de daños y las medidas de apoyo a los damnificados. El análisis de la AIReF resulta pionero, ya que no existe en España una estrategia pública que identifique, cuantifique y permita gestionar los riesgos de origen medioambiental para las finanzas públicas. A partir de las fuentes públicas disponibles, la AIReF muestra que los principales riesgos para España provienen de fenómenos climatológicos (incendios y sequías), hidrológicos (inundaciones), meteorológicos (temporales de lluvia y temperaturas extremas). Otros riesgos como los geofísicos o los biológicos son mucho menos frecuentes, aunque su materialización se traduce en eventos extremos como la pandemia de COVID-19.
La AIReF señala que el coste fiscal de la materialización de riesgos medioambientales resulta significativo. Entre el periodo 2005 y 2023, el coste fiscal total de los desastres considerados, incluyendo la pandemia, habría sido de 47.157 millones de euros. Estos resultados recogen sólo una aproximación a partir de las fuentes disponibles y de las bases de datos que se han desarrollado para esta Opinión, por lo que sería necesario hacer un estudio más profundo, ampliando las fuentes y extendiendo el análisis a otros fenómenos como los geofísicos o los meteorológicos.
La AIReF considera que se debería mejorar la información disponible sobre desastres naturales, que es, en general, amplia pero muy fragmentada; la explicitación de los costes fiscales de los desastres en el presupuesto, para un mejor seguimiento; y el diseño de medidas de mitigación. En concreto, la AIReF propone mejorar las fuentes de información relacionadas con los incendios forestales, las sequias, terremotos, inundaciones, y hacerlas más exhaustivas. Asimismo, propone hacer explícito el coste de la reparación de daños de desastres naturales en las infraestructuras públicas en los presupuestos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y en el presupuesto del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible y el coste de ayudas y subvenciones a damnificados en el presupuesto del Ministerio del Interior. Finalmente, también se considera deseable crear una base de datos del coste fiscal de los desastres naturales y que tanto la administración central como las comunidades autónomas elaboren estrategias de gestión que puedan tener impacto presupuestario.
Acciones legales contra el Estado
Por otro lado, el análisis de las demandas judiciales contra el Estado muestra que en los últimos años han representado un riesgo significativo para las finanzas públicas. En la última década, numerosas sentencias judiciales han sido desfavorables para los intereses del Estado, afectando a figuras tributarias como el Impuesto de Hidrocarburos, el Impuesto de la Renta de las Personas físicas (IRPF), el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes (IRNR), el Impuesto de Sociedades (IS), el canon hidráulico, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y las sanciones relacionadas con la declaración de bienes en el extranjero. También se han planteado litigios relacionados con asuntos no tributarios, como la financiación del bono social eléctrico y la indemnización por la clausura del almacén de gas Castor. La AIReF calcula que en el periodo 2014-2023, las sentencias judiciales desfavorables para los intereses del Estado han supuesto un coste medio de 1.000 millones al año.
Además, se detectan errores recurrentes responsables de la materialización de ciertos riesgos fiscales, como el uso inadecuado de instrumentos legales, especialmente del Real Decreto-ley (RDL), que ha derivado en varias sentencias de inconstitucionalidad, como el caso del Impuesto sobre Sociedades y la indemnización por el cierre del almacén de gas Castor. Asimismo, la extralimitación normativa respecto a lo regulado en la ley ha dado origen a dos importantes sentencias, como la del canon hidráulico y la sentencia favorable a Endesa por la retribución de energía. Además, existen materias que han sido objeto de recursos reiterados por motivos similares, como los tres primeros regímenes de financiación del bono social eléctrico (2009, 2014 y 2017), anulados por ser discriminatorios, o los tipos impositivos autonómicos del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH), cuya incompatibilidad con la normativa europea provocó su anulación en 2014 y nuevamente en 2024.
La AIReF señala, además, que, recientemente, se han dictado sentencias desfavorables para Administraciones públicas de elevada cuantía, cuyo efecto se extenderá previsiblemente al ejercicio 2024 y a los años siguientes. Además, persisten riesgos judiciales pendientes debido a los numerosos procesos en curso, que podrían agravar el déficit de los próximos años, incluidos los arbitrajes internacionales en materia de energía, los contenciosos en el sector del transporte y las cuestiones fiscales aún por resolver en tribunales nacionales e internacionales.
Según la AIReF, esto ilustra la necesidad de que el Gobierno implemente políticas fiscales prudentes y adopte estrategias que minimicen la exposición a estos litigios. En concreto, para prevenir conflictos legales y reducir la probabilidad de sentencias en contra del Estado, se propone al Ministerio de Hacienda, o a la administración competente, reforzar la evaluación del posible impacto financiero y legal antes de implementar cambios significativos y consultar con organismos europeos o internacionales para evitar litigios derivados de la falta de alineación con la normativa europea. Para mitigar el impacto de las sentencias desfavorables, la AIReF propone adoptar una estrategia judicial proactiva, actuando con rapidez para evitar la prolongación de litigios y el incremento de gastos. Y para mejorar la transparencia, la AIReF propone al Ministerio de Hacienda crear una base de datos centralizada que integre toda la información.
El Fondo de Contingencia
Por último, en la Opinión también se analiza el funcionamiento del Fondo de Contingencia como una herramienta útil para mitigar riesgos fiscales. La AIReF señala que una parte significativa del gasto financiado con cargo al Fondo de Contingencia tiene carácter recurrente, como las operaciones de mantenimiento de la paz o la asignación tributaria para actividades de interés social. En concreto, la suma de las categorías de gasto recurrente compromete, en promedio, el 43% del Fondo asignado anualmente en los Presupuestos, limitando en esa proporción su capacidad para atender gastos verdaderamente imprevistos.
Según la AIReF, el uso discrecional del Fondo aumenta el riesgo de desviaciones y compromete la transparencia del presupuesto. Por un lado, reduce los recursos disponibles para afrontar riesgos fiscales y, por otro, genera una falta de transparencia en la elaboración de los Presupuestos al no dotar adecuadamente estas partidas desde el inicio. Esta práctica, según la AIReF, debilita la eficacia del Fondo como herramienta de gestión de riesgos fiscales, restándole margen de maniobra. En este sentido, propone restringir su uso para gastos recurrentes.
Para finalizar, la AIReF reitera la propuesta ya formulada en la Opinión sobre la transparencia sobre la necesidad de elaborar un informe de riesgos fiscales en el que se recojan los posibles riesgos que puedan afectar a las proyecciones fiscales. Debería incluir información relativa a los riesgos derivados del sector financiero, del endeudamiento de las empresas públicas, de los entes territoriales, de los desastres naturales, de las colaboraciones público-privadas, de los programas de avales y garantías públicas, de las sentencias y acciones legales contra el Estado y de la gestión de activos y pasivos, así como una cuantificación de su impacto. Asimismo, debería explicitarse la estrategia de mitigación de riesgos.
