El análisis llega a la conclusión de que ningún país entre los analizados satisface plenamente el criterio de la triple T que el Banco Central Europeo propuso en 2022. No obstante, hay diferencias notables entre países: Polonia y Hungría, con topes directos de precios y rebajas fiscales generalizadas, se sitúan en el extremo menos conforme. España, con el mayor paquete de apoyo fiscal entre los analizados (en torno a 5.000 millones de euros) e Italia combinan instrumentos con mejor diseño —créditos fiscales sectoriales en el caso de Italia y refuerzo del bono térmico en el caso de España— con rebajas fiscales generalizadas que comparten los mismos problemas que en los casos de Polonia y Hungría. En los casos de España y Polonia destaca, además, la remisión de cartas por la Comisión Europea cuestionando la legalidad de la rebaja del IVA sobre carburantes de automoción, lo que añade incertidumbre sobre la vigencia efectiva de esta medidas y puede forzar su sustitución apresurada por otras. Francia y Alemania se aproximan más al criterio del BCE, aunque las ayudas sectoriales francesas, si bien reducidas (70 millones de euros) atenúan la señal de precios y Alemania introduce una restricción diaria de cambios de precios en gasolineras de carácter permanente.
Por otro lado, el análisis valora también la carta conjunta los Ministros de Austria, Alemania, Italia, Portugal y España solicitando a la Comisión Europea la presentación de una propuesta normativa para la introducción de un gravamen europeo sobre beneficios extraordinarios a las empresas energéticas. El análisis identifica dos condiciones para que el nuevo instrumento no reproduzca los errores de 2022.
Primera, la base imponible debe fundarse en el beneficio económico neto del coste de oportunidad de los fondos propios (no en el volumen de negocios ni en el beneficio contable no ajustado, como ocurrió en 2022) para garantizar que el gravamen recaiga sobre la renta residual de los accionistas sin trasladarse a los consumidores.
Segunda, el instrumento debe excluir la opción de medidas nacionales equivalentes o definir con precisión las condiciones que estas deben cumplir, para preservar la igualdad de condiciones en el mercado interior. Debe evitarse, así, la situación de 2022 en que, por ejemplo, España optó por gravar el volumen de negocios neto. Con todo, la eventual reactivación de este tipo de gravámenes debería abordarse con cautela, para evitar la normalización de un instrumento concebido para una coyuntura excepcional, especialmente en un contexto en el que el ensanchamiento de las bases imponibles del propio sector generará ya un incremento de la recaudación.
¿Qué es el criterio de la triple T?
El BCE estableció en 2022 que las medidas de apoyo energético deben ser:
• Targeted (dirigidas): deben beneficiar a los hogares y sectores más vulnerables, no al conjunto de la población.
• Tailored (calibradas): no deben eliminar la señal de precios que incentiva el ahorro energético.
• Temporary (temporales): deben extinguirse en cuanto la situación lo permita.
El informe analiza seis países y una iniciativa europea conjunta:
España: ha desplegado el paquete más amplio de la UE, con unos 5.000 millones de euros de movilización. La medida que mejor se adapta al criterio de la triple T es el refuerzo del bono térmico. Sin embargo, las rebajas de IVA sobre combustibles y la bonificación a la industria electrointensiva —retroactiva desde enero y vigente hasta diciembre— fallan simultáneamente los criterios de targeting y tailoring, y presentan tensiones con el de temporalidad.
Francia: es el país que más se aproxima al ideal del BCE. Renunció expresamente a cualquier rebaja fiscal generalizada y optó por controles administrativos de márgenes, instrumentos de liquidez y ayudas presupuestarias focalizadas en agricultura, pesca y transporte. Una decisión políticamente costosa, que desencadenó protestas del sector del transporte, pero coherente con los principios de eficiencia económica.
Alemania: adoptó la respuesta más contenida fiscalmente, pero introdujo una regulación que limita las subidas de precios en gasolineras a una vez al día. El análisis concluye que esta medida falla los tres criterios: no distingue por renta, amortigua la señal de precios en las subidas y, a diferencia del resto de medidas analizadas, no tiene fecha de expiración.
Italia: combinó un recorte general de impuestos especiales, que falla targeting y tailoring, con créditos fiscales sectoriales ligados al consumo verificado para transporte, pesca y agricultura, que si bien distorsionan en menor medida la señal de precios, siguen afectando a los incentivos de reducción de la demanda.
Hungría y Polonia: recurrieron a topes directos de precio, los instrumentos que peor cumplen el criterio triple-T: suprimen la señal de precios por completo, benefician en términos absolutos más a quienes más consumen, y generan distorsiones adicionales como turismo de combustible entre fronteras e incompatibilidades con el derecho europeo. Asimismo, optaron también por rebajas impositivas que incumplen los criterios de targeting y tailoring.
La iniciativa europea de los cinco ministros
El 3 de abril, los ministros de Austria, Alemania, Italia, Portugal y España solicitaron a la Comisión Europea un instrumento coordinado de contribución sobre los beneficios extraordinarios de las empresas energéticas. El análisis advierte de que, si replica los defectos del Reglamento 2022/1854 —bases imponibles alejadas del beneficio económico real y aplicación fragmentada por países—, reproducirá también sus distorsiones. La ausencia de Francia entre los firmantes, siendo la segunda economía de la UE, es calificada como un elemento notable.
El informe identifica tres planos de riesgo derivados de la fragmentación de respuestas:
• Sostenibilidad fiscal. Las medidas tienen una tendencia documentada a prorrogarse más allá de su plazo original, como ya ha ocurrido en Italia antes de que venciera el primer decreto.
• Eficiencia asignativa. Cuanto más ambicioso es el paquete de alivio, mayor es la interferencia con el ajuste estructural que el choque debería inducir, contradiciendo los propios incentivos a la transición energética que algunos de esos mismos paquetes incluyen.
• Mercado interior. Los topes de precio nacionales generan turismo de combustible entre fronteras, incompatibilidades con el derecho europeo y asimetrías competitivas entre sectores industriales de distintos Estados miembros que no responden a diferencias de productividad.
RECOMENDACIONES PRINCIPALES
• En el caso de los hogares, sustituir las rebajas fiscales generales por transferencias directas de renta para los más vulnerables. En el caso de las empresas, los instrumentos de apoyo más adecuados serían el apoyo de liquidez y los créditos fiscales de carácter no finalista para los sectores más expuestos al shock energético.
• Vincular la extinción de las medidas a indicadores de mercado predefinidos —como el precio del Brent— en lugar de a fechas de calendario, para despolitizar la decisión de retirada.
• Establecer un marco europeo de coordinación con notificación y evaluación previa de los instrumentos por la Comisión, basado en el criterio triple-T.
• Diseñar el nuevo instrumento europeo de forma que la imposición recaiga sobre beneficios extraordinarios con una base imponible fundada en el beneficio económico neto del coste de oportunidad del capital, y excluir la opción de «medidas nacionales equivalentes» que fragmentó la aplicación del Reglamento 2022/1854. Con todo, la eventual reactivación de este tipo de gravámenes debería abordarse con cautela, para evitar la normalización de un instrumento concebido para una coyuntura excepcional, especialmente en un contexto en el que el ensanchamiento de las bases imponibles del propio sector generará ya un incremento de la recaudación.
