En la actualidad, el PNIEC se encuentra en el ecuador del periodo de diez años para el que ha sido diseñado. Dado que las políticas de energía y clima requieren largos plazos para su implementación real y la observación de sus efectos, resulta especialmente importante monitorizar con anticipación en qué medida se están produciendo desviaciones con respecto a los objetivos planteados.
En este contexto, Fedea publica un trabajo de Diego Rodríguez (UCM y Fedea) que constituye el primer número del Observatorio para el seguimiento de los indicadores del PNIEC. El propósito básico del trabajo es analizar cuál está siendo el grado de cumplimiento de los principales objetivos trazados por el PNIEC para final de esta década, así como de las medidas regulatorias implementadas hasta ahora. Todo ello con el objetivo último de tener una perspectiva lo más completa posible sobre cómo se está avanzando en el proceso de descarbonización y cuáles son las mayores dificultades que se están poniendo de manifiesto.
En el trabajo se indica que la evolución observada en España hasta 2023 de las emisiones totales de gases de efecto invernadero es consistente en principio con el objetivo comprometido en el PNIEC. Sin embargo, el autor advierte que la reducción observada en los últimos años, basada fundamentalmente en los sectores de generación eléctrica e industrial, se ha producido a un ritmo que, a su juicio, difícilmente podrá mantenerse en próximos años, cuando la carga se desplace a sectores más difíciles de descarbonizar. En ese sentido, el propio PNIEC da un protagonismo especial a la reducción de emisiones por parte del sector de transporte que, de momento, está procediendo a un ritmo claramente inferior al necesario para el cumplimiento de los objetivos del Plan. Otras actividades en las que se observa una desviación significativa, con efectos negativos sobre el agregado de emisiones, son las de refino de petróleo y las actividades de carácter comercial/institucional.
En la misma línea, en el trabajo se considera que va a resultar imposible doblar el peso actual de las energías renovables en el consumo final de energía, alcanzando así el objetivo del PNIEC para 2030, si no aumenta en estos próximos años de forma decidida su participación en el transporte y se avanza más rápido en la electrificación de la economía.
En relación con el despliegue de la generación eléctrica renovable, se considera que el avance en generación fotovoltaica es muy satisfactorio y, en principio, permitirá el cumplimiento del objetivo. Las principales incertidumbres se centran en el impacto de la disminución del precio realmente percibido por los generadores fotovoltaicos sobre las decisiones de construcción de plantas que ya disponen de los permisos administrativos y, sobre todo, en cómo la evolución de tales precios afectará a las decisiones de inversión para las plantas que no están sujetas a la obligación de puesta en servicio antes de mediados del año 2027. En el trabajo se valora también positivamente la evolución de la generación distribuida asociada al autoconsumo, si bien se considera que difícilmente volverá a alcanzarse la intensidad de despliegue experimentada en los últimos años, apoyada en la crisis de precios de la energía.
El autor considera que va a ser imposible acercarse al objetivo de despliegue de nueva capacidad eólica que se asume en el PNIEC, que continúa lastrada por las dificultades en las tramitaciones administrativas. En ese sentido, cree imprescindible perseverar en la reducción de barreras burocráticas, particularmente las referidas a la repotenciación de los parques ya existentes. Esto última sería especialmente importante porque permitiría mejorar la eficiencia en el uso de la capacidad disponible, esto es, en una mayor generación por megavatio instalado. También considera necesario acelerar la convocatoria de una primera subasta de eólica flotante. Esta constituiría un primer paso para tener una pequeña capacidad instalada para el final de esta década, acelerando el proceso de aprendizaje en este ámbito. Aunque se trataría de una capacidad limitada, muy alejada del objetivo fijado en el PNIEC para 2030, permitiría también apoyar la descarbonización de los sistemas no peninsulares. Sobre estos, el autor llama la atención acerca de que ya representan más de un tercio del total nacional de emisiones procedentes del sector eléctrico, multiplicando por siete veces su peso en el total de la generación.
Un elemento clave para apoyar el despliegue de la capacidad renovable es el almacenamiento. El autor valora positivamente los avances regulatorios en curso y las ayudas procedentes del PRTR. A pesar de ello, considera que vamos muy tarde para el cumplimiento del objetivo del PNIEC en este ámbito. Un obstáculo importante está siendo las barreras administrativas existentes, especialmente en el caso del bombeo hidráulico y la ausencia de un mecanismo de capacidad y flexibilidad que complemente los ingresos percibidos en los mercados de corto plazo. También se llama la atención sobre el impacto favorable del almacenamiento en la reducción de costes vinculados al mantenimiento de la seguridad de suministro, que se han visto incrementados tras el reciente apagón eléctrico.
El autor considera que el protocolo de cierre de las centrales nucleares debe adaptarse a las condiciones reales de evolución del parque de generación, que no son las previstas inicialmente en 2019 y, por tanto, valora positivamente un posible retraso en la fecha de desconexión de los grupos nucleares. A ese respecto recuerda que el PNIEC no es una planificación vinculante sino una planificación estratégica de medidas y políticas, que debe tener flexibilidad para adaptarse a situaciones no previstas inicialmente. Este entorno también avalaría, a su juicio, no demorar el despliegue del mecanismo de capacidad. Asimismo, considera necesario acelerar el apoyo previsto a la cogeneración de alta eficiencia.
En el trabajo se considera que un elemento imprescindible para el avance de la descarbonización es lograr un mayor ritmo en el proceso de electrificación, a lo que debería contribuir la eliminación de los obstáculos existentes para el acceso y conexión de nueva demanda. A ese respecto, se destaca la enorme distancia que existe entre el crecimiento real de la demanda observado hasta la fecha y el previsto por el PNIEC. En buena parte, esta brecha reflejaría el extremadamente ambicioso objetivo marcado en el PNIEC en relación con la capacidad de generación de hidrógeno renovable, que a estas alturas se ha revelado como completamente inalcanzable ya que, con realismo, no cabría esperar la entrada en funcionamiento de las primeras plantas comerciales antes de los últimos años de esta década. En este contexto, el autor considera necesario para los próximos años dedicar esfuerzos al ámbito de la demanda industrial de hidrógeno, lo que requerirá transformaciones relevantes en diversas actividades manufactureras, y al establecimiento de las condiciones regulatorias necesarias para comenzar el despliegue de esta fuente de energía.
Aunque tampoco parece que se vayan a cumplir los objetivos del PNIEC en el ámbito del biogás, la evolución en esta área es más positiva a juicio del autor. En particular, éste pone en valor la evolución más reciente en la generación de biometano, aunque siga representando aún un porcentaje mínimo del consumo de gas natural. En cualquier caso, aunque el avance en la demanda industrial de biogás e hidrógeno serán elementos importantes en la descarbonización de la industria, en el trabajo se pone de manifiesto la lenta electrificación de la demanda industrial, con un crecimiento aún muy moderado en el uso de las bombas de calor. Ese crecimiento moderado se extiende al ámbito de los edificios, donde no se observan avances en la electrificación en el ámbito de comercio y oficinas, y un lento avance en la electrificación de los hogares. De hecho, si bien se valora positivamente la introducción de los Certificados de Ahorro Energético (CAEs), se observa que su uso se ha concentrado hasta ahora en actuaciones de ahorro en el sector industrial, con una incidencia muy reducida en el ámbito residencial.
En cualquier caso, en el trabajo se destaca el papel clave que juega el transporte para el cumplimiento de los objetivos de descarbonización del PNIEC. A ese respecto, y en relación con el cambio modal, el autor señala que, si bien se observa un aumento del uso del transporte colectivo de viajeros, la evolución del tráfico de mercancías se aleja muy significativamente de lo esperado en el PNIEC. Asimismo, considera positiva la evolución del parque de vehículos electrificados, pese a que vaya a resultar imposible acercarse siquiera al objetivo de 5,5 millones de unidades planteado en el PNIEC.
Por último, el autor insiste en dos aspectos que considera muy importantes. Por un lado, en la necesidad de avanzar, con el mayor consenso posible, en la transposición del paquete regulador en el ámbito de la energía y el clima ya aprobado en el anterior mandato de la Comisión y el Parlamento Europeo. Por otro lado, en la necesidad de avanzar en la revisión de la fiscalidad energética, un aspecto no tratado en el PNIEC y que, además, se enfrenta con el inconveniente de no poderse apoyar en la revisión de la Directiva europea, ya que esta no ha salido adelante. Pese a ello, considera que siguen siendo válidas las propuestas realizadas por la Comisión de Expertos y que debe procederse con premura a la eliminación del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica, a la reducción del Impuesto Especial de la Electricidad y a la igualación de tipos de gravamen en el ámbito de los hidrocarburos líquidos.
