En este informe de opinión del IEE se destaca la relevancia del marco regulatorio e institucional que determina la actividad económica de generación de energía eléctrica pues, entre todos los sectores económicos, el sector eléctrico podría considerarse por su propia naturaleza y por las implicaciones económicas y sociales que tiene sobre el resto de los sectores de actividad y las familias, como un sector estratégico de una economía. El diseño y aplicación de los principios de la mejor regulación son fundamentales para la consecución de una garantía de suministro de la electricidad a un mínimo coste posible y la conservación del medioambiente. Asimismo, la aplicación de las buenas prácticas regulatorias dirigidas a la consecución de un eficiente funcionamiento de los mercados y garante de la libertad de empresa y libre competencia impide, por un lado, la intervención, control y adopción de medidas discrecionales que alteran artificialmente los precios y generan ineficiencias, y, por otra parte, mejoran la protección de los intereses de los consumidores, inversores y empresas maximizando el bienestar social.
En el informe se realiza una revisión del papel que juega la calidad institucional de un país, en particular en los ámbitos relativos a la seguridad jurídica y a la adecuación de un marco regulatorio a las mejores prácticas existentes como elementos influyentes en el desempeño a largo plazo de su economía y, por lo tanto, en la generación de riqueza y bienestar de la sociedad. A partir de esta relación se constata que el marco institucional en España, en lo relativo a los indicadores de gobernanza relacionados con la calidad regulatoria y el cumplimiento de la ley, no está en línea con el promedio de la UE, donde España ocupa el puesto 25 de 30 países en cuanto a calidad regulatoria, como también el puesto 23 de 30 países en cuanto a seguridad jurídica. En ambos indicadores se ha producido una significativa caída en el ranking. Este factor, sin duda, lastra nuestro desarrollo económico y la convergencia en términos de renta per cápita con los países de nuestro entorno. En este contexto, nuestro país debe apostar por un marco institucional que garantice el cumplimiento de lo que se consideran los principios de las mejores prácticas regulatorias.
El sector eléctrico como actividad estratégica en el conjunto de la economía europea y española debe afrontar una serie de retos y cumplir con una serie de objetivos relacionados con la seguridad de suministro, la competitividad y el respeto al medioambiente. Para ello se requiere de una política energética que garantice estos compromisos y aplique principios regulatorios ortodoxos basados en la independencia del Regulador, señales de precio que reflejen el valor de escasez de la energía y el daño ambiental en las actividades liberalizadas y el reconocimiento de costes prudentemente incurridos en las actividades reguladas.
Asimismo, ante la crisis de Ucrania, los gobiernos han adoptado medidas extraordinarias y desiguales. Dichas medidas deberían ser homogéneas y transitorias. Un caso especialmente criticable es el establecimiento en España de un gravamen sobre ingresos en lugar de aplicar sobre beneficios extraordinarios como establecía el Reglamento Europeo. Con el permiso de las Instituciones Europeas, los gobiernos europeos adoptaron medidas temporales y extraordinarias para proteger a sus consumidores de los impactos en las facturas.
España optó por adoptar dichas medidas, con ciertas desviaciones sobre las mismas como respuesta a una situación de emergencia y con carácter coyuntural con la consiguiente controversia. Pues bien, la adopción de este tipo de medidas regulatorias, que han sido más intensas en términos de intervención de los mercados, aumenta la prima de riesgo del sector con el consiguiente freno a su inversión futura, lo que implica que, a su vez, una reforma estructural del mercado eléctrico no debe estar motivada en la excepcionalidad de la actual crisis, sino en las buenas prácticas regulatorias que han inspirado la creación del mercado interior a lo largo de las últimas décadas que han dado lugar a crecientes intercambios transfronterizos y a la convergencia de precios en los diferentes Estados miembros.
El informe identifica las principales deficiencias de la reforma del mercado eléctrico propuesta por el Gobierno español, destacando en primer lugar la necesidad de que cualquier propuesta de reforma se realice con un consenso generalizado, a nivel técnico y apoyándose en los principios de las buenas prácticas regulatorias que configuran un mercado capaz de garantizar el suministro de electricidad a un coste menor que el que resulta de decisiones discrecionales adoptadas por la Administración pública, al tiempo que permite una gestión eficiente de las interconexiones transfronterizas, elemento clave para la conformación de un mercado interior europeo.
Entre estos principios se consideran imprescindible preservar la estabilidad y seguridad jurídica, así como la ortodoxia regulatoria evitando la adopción de medidas regulatorias por parte del Gobierno más intensas en términos de intervención de los mercados que las establecidas por nuestros socios competidores. Lo contrario implica un aumento de la prima de riesgo del sector eléctrico con el consiguiente freno a las necesarias inversiones futuras que deben acometerse para aumentar la competitividad del sector.
La propuesta se aleja de la asignación y conformación de los precios de la electricidad a través de la libre iniciativa que se presenta en los mercados, marcando un mayor intervencionismo. En este sentido, el informe destaca la necesidad de que el mercado mayorista deba seguir siendo marginalista, lo que garantiza que la energía se produce al menor coste posible, se asigne y se consuma eficientemente. Este mecanismo específico de asignación a través del mercado marginalista produce señales de precios que resuelven eficientemente cualquier desequilibrio que se pueda producir en el corto plazo entre la oferta y la demanda al dar información precisa del valor de escasez real de la energía.
En aras de reducir la volatilidad en los precios que pudiera producirse es positivo que los mercados de contratación a plazo de electricidad cobren un mayor protagonismo. Ahora bien, esta mayor relevancia no debe basarse en la intervención pública orientada a dar cobertura a quien no la demanda, tal y como se eleva en la propuesta del Gobierno, sino en garantizar que los consumidores aversos al riesgo que sí reclaman cobertura no encuentren obstáculos en el mercado, como los asociados al riesgo de contraparte. En este sentido, la promoción de contratos bilaterales de compraventa de energía a plazo del tipo PPA (power purchase agreement) garantiza que sólo se promueven tecnologías rentables y que las coberturas llegan a ambos lados del mercado: generador y consumidor/comercializador, por lo que se entiende que este instrumento debe ser el elemento prioritario para recoger en el desarrollo de la normativa del sector y se convierte en un instrumento básico para que los agentes que intervienen en los mercados puedan tener unas referencias de precios que les sean útiles para formar sus expectativas sobre los precios en el futuro.
Por el contrario, el funcionamiento de los contratos por diferencias (CfD) establecidos en la propuesta del Gobierno y firmados entre generadores y la autoridad regulatoria trasladan los ingresos o costes de la liquidación al conjunto de todos los consumidores, con independencia de su aversión al riesgo y, por tanto, con independencia de sus preferencias acerca de la forma de contratación que más se ajusta a sus necesidades. Este tipo de contratación drena de facto la oferta de cobertura de riesgo de precio en el mercado, encarece el valor de las primas y perjudica a los consumidores que realmente desean cobertura. En este caso, de prosperar la propuesta de la Comisión Europea de regulación de CfD para determinados supuestos, deberíamos limitarnos a su cumplimiento voluntario y no ir más allá de la misma.
A su vez, y en oposición al diagnóstico del Gobierno, las señales que se producen en los mercados a través de los precios son instrumentos mucho más eficientes que las subvenciones a la hora de incentivar los procesos de descarbonización. Ello se debe a la falta de información completa de la que adolecen las Administraciones públicas respecto de los costes de las inversiones y respecto de los potenciales ahorros que conllevan en su despliegue. Las señales de precio llegan a todos los agentes económicos (productores y consumidores), mientras que las subvenciones sólo llegan a los agentes que las perciben; y, en un contexto creciente de restricciones presupuestarias, es previsible que la disponibilidad de recursos para financiar actuaciones sea limitada. Es más, un riesgo adicional de la instrumentación de esta política mediante subvenciones es la inevitable distorsión sobre las condiciones de competencia que las posibilidades presupuestarias de los distintos Estados Miembros pueden implementar, puesto que estas son, en la práctica, muy desiguales y asimétricas.
En cuanto a los mecanismos de capacidad, estos son necesarios puesto que sin ellos se compromete la seguridad de suministro y será imposible acometer las inversiones en almacenamiento necesarias. Para ello, es necesario reforzar las inversiones en soluciones que aporten flexibilidad al sistema. La aportación de esta flexibilidad debe promoverse a través de instrumentos de mercado donde el almacenamiento, la demanda y la oferta puedan mitigar el impacto en la potencial volatilidad de los precios, añadiendo, además, visibilidad a empresas y hogares. De igual forma, el proceso de electrificación de la economía exigirá el despliegue de nuevas infraestructuras de red eléctrica (no sólo para generación sino también para descarbonización de consumidores e incluso nuevas industrias) en el que se garantice que las correspondientes inversiones perciben una rentabilidad razonable que refleje el coste de uso del capital.
Por último, en informe destaca que para que los precios de la electricidad transmitan señales que garanticen la toma de decisiones eficientes por parte de los agentes económicos, los peajes de acceso deben diseñarse correctamente; los cargos, al tratarse de costes no relacionados con el suministro, deberían financiarse desde los Presupuestos Generales del Estado y; la existencia de una tarifa regulada en el mercado minorista de electricidad tal y como se ha aprobado recientemente puede ser innecesaria y se superpone con soluciones que ya provee el mercado, por lo que a medio plazo ha de abordarse su eliminación, dejándola exclusivamente para último recurso. De igual forma, los bonos sociales eléctrico y térmico deberían fusionarse en un único instrumento de ayuda a los consumidores vulnerables con el objetivo de facilitarles el pago de la factura energética, sustituyéndose los actuales descuentos porcentuales en el precio por ayudas directas a los consumidores considerados como vulnerables, financiándose estas también desde los Presupuestos Generales del Estado.