En el informe se detallan los distintos beneficios que producen la acumulación de un stock de capital público a través de la inversión en infraestructuras, así como los condicionantes que determinan la situación actual y evolución temporal de esta magnitud económica entre distintos países desarrollados y, en particular, en la economía española.
En primer lugar, es importante destacar que, según los datos del FMI, Banco Mundial y Eurostat, existe una relación positiva entre el capital público per cápita y el PIB per cápita en las economías avanzadas, lo que se refleja en un mayor bienestar. Esto se relaciona con la transformación estructural, que implica redistribuir recursos hacia sectores más productivos y estimular el crecimiento económico. En particular, en la Unión Europea, países nórdicos y del centro lideran estas métricas en comparación con los del sur y este. Por ejemplo, España presenta un capital público per cápita en más de un 25% por debajo del promedio de la UE, aunque su PIB per cápita se sitúa solo por debajo de un 10% del promedio comunitario. Dichas diferencias pueden explicarse por el desarrollo de infraestructuras de comunicación y transporte, así como la mayor presencia de sectores intensivos en capital físico, como la industria y la tecnología.
De igual forma, se consta que hay cierta evidencia empírica de que el aumento del stock de capital público y la competitividad de las infraestructuras están positivamente correlacionadas con el crecimiento económico a largo plazo. En el periodo analizado, la economía de España se sitúa en línea con los crecimientos del PIB per cápita y del stock per cápita de los principales países de la UE, lo que indicaría cierta pérdida de dinamismo del proceso de convergencia de nuestra economía con respecto a estos países, si bien muestra una cierta ventaja comparativa en cuanto a la calidad de sus infraestructuras.
Asimismo, se destaca la clara correlación positiva entre la inversión sostenida en infraestructuras y el crecimiento económico de una nación (mayor competitividad, innovación tecnológica y/o capital humano, entre otros) así como la reducción de desigualdades a medida que se acumula capital a lo largo del tiempo. Esto es, cuanto mayor es el conjunto de infraestructuras operativas en un país, mayor es el esfuerzo inversor anual que se tiene que realizar. Como se mencionó previamente, el análisis de datos empíricos revela notables disparidades en términos de inversión entre los países de la Unión Europea: los países de ampliación y los países nórdicos registran tasas de crecimiento del esfuerzo inversor superiores en comparación con algunos países del centro y sur de Europa.
Bajo la conclusión anterior, es importante destacar que la inversión sostenida está influenciada por factores determinantes. Por un lado, la estabilidad política y la eficiencia burocrática en un país facilitan la planificación y ejecución a largo plazo de inversiones públicas, así como la acumulación de excedentes de inversión en capital. Por otro lado, la cultura fiscal y las prioridades presupuestarias desempeñan un papel crucial. Los países del norte de Europa, con una tradición de bienestar sólido, priorizan inversiones en áreas como educación, investigación y desarrollo, y servicios públicos de alta calidad, a diferencia de los países del sur, que se centran más en la gestión de la deuda y el gasto corriente, especialmente en tiempos de recesión.
Si bien es cierto que España presenta una dotación de capital público en infraestructuras elevada y competitiva, existe un significativo porcentaje de la opinión pública que considera el gasto público en infraestructuras durante los últimos años ha sido claramente insuficiente para cubrir las necesidades de mantenimiento y depreciación del capital, como para cubrir los requerimientos que el crecimiento económico ha generado en dicho periodo. Según el CIS, el porcentaje medio de los últimos años que considera que se realiza una dotación insuficiente de recursos destinados a obras públicas en España se ha mantenido en el entorno del 30%.
En el contexto del mantenimiento o depreciación del capital público en infraestructuras, resulta evidente que la inversión anual debió ser aproximadamente 1.300 millones de euros más alta en el período 2014-2022. Además, considerando la evolución económica, para mantener la relación entre el stock de capital público neto y el PIB en el promedio de ese período (un 42%), la inversión bruta anual necesaria habría sido de aproximadamente 6.400 millones de euros más que la inversión realizada finalmente.
Del mismo modo, entre 2014 y 2021, la inversión pública a través de la contratación público-privada (CPP) alcanzó alrededor de 6.300 millones de euros según datos de SEOPAN, una cifra insuficiente para compensar la depreciación estimada en este tipo de infraestructuras, que requeriría aproximadamente 2.400 millones de euros adicionales anualmente. Además, se redujo el porcentaje de participación de esta modalidad de contratación sobre el total del gasto público en capital realizado en España, lo cual contrasta con la necesidad de un aumento en su participación. Concretamente se estima que, manteniendo constante la cuantía de gasto en colaboración público-privada previo a la crisis, el total de los recursos hubiera tenido que ser de 30.000 millones más que los ejecutados en este periodo.
Colaboración público-privada
Por todo ello, el IEE sostiene que fomentar esta modalidad de contratación es esencial para restablecer los niveles necesarios de inversión pública en infraestructuras. Esta aproximación, que combina fondos públicos y privados, brinda la oportunidad de financiar proyectos que, de otro modo, estarían limitados por restricciones presupuestarias. Además, al involucrar al sector privado en la gestión y el mantenimiento, se pueden lograr mayores niveles de eficiencia, calidad y durabilidad de estas infraestructuras, garantizando su rentabilidad en términos financieros, económicos y sociales a largo plazo.
En este sentido, la introducción de la colaboración público-privada en el ámbito de las infraestructuras en países avanzados ha sido objeto de numerosos estudios y análisis encontrado evidencia empírica de que la colaboración público-privada genera numerosas ventajas en términos de eficiencia y equidad intergeneracional, con respecto a otras fórmulas de contratación.
Como resultado, se produce un ahorro significativo debido a la generación de beneficios derivados de economías de escala y/o el reparto de los riesgos asociados a los proyectos entre el ente público y el socio privado. Además, la transferencia del riesgo de construcción en los contratos de concesión genera, habitualmente, menores desviaciones en los presupuestos y las ofertas suelen estar mucho más ajustadas. De esta forma, una de las ventajas de este modelo es que permite vincular los niveles de desempeño con el volumen de ingresos del concesionario, alineando los beneficios sociales con los privados. Por último, la duración a largo plazo de proyectos de esta índole brinda al licitador la oportunidad de incorporar criterios de innovación en la adjudicación, los cuales están relacionados con la naturaleza de la infraestructura y contribuyen a mejorar la relación coste-beneficio a lo largo de todo el ciclo del proyecto.
No obstante, para aprovechar los beneficios del modelo concesional es necesario que en este tipo de modelo se den unas condiciones previas entorno a gobernanza, institucionalización y transparencia por parte de la Administración pública en relación con el proceso de planificación, licitación, adjudicación y ejecución y supervisión de la concesión posterior por parte de la entidad privada. De hecho, el propósito fundamental es mitigar los desafíos vinculados a las disparidades de información, como el riesgo moral y la selección adversa, al eliminar o disminuir los costes de agencia que puedan surgir a lo largo de la ejecución del proyecto.
De esta forma, para evaluar apropiadamente el modelo de colaboración público-privada, es esencial desarrollar una metodología adaptada a las particularidades de la Administración pública, especialmente en el contexto de la economía española. Esto posibilitaría que los gobiernos tomen decisiones acertadas en cuanto a la contratación pública, garantizando la eficiencia del gasto y la calidad del servicio.
En conclusión, España se encuentra entre los países europeos con una de las tasas de inversión más bajas en relación con su PIB en un período reciente. Además, en 2012, la inversión pública alcanzó mínimos históricos y no se recuperó adecuadamente durante la posterior mejora económica, e incluso en la actualidad, las inversiones anuales en infraestructuras y equipamientos públicos son insuficientes para mantener siquiera los activos existentes. Dada esta circunstancia, la elección del modelo público-privado se presenta como una valiosa alternativa de financiación complementaria que merece consideración y que podría ayudar a abordar la persistente debilidad estructural del país.
▪ España presenta un stock de capital per cápita inferior al de la media de la UE en más de un 25%, que no se corresponde a los niveles de renta per cápita que presenta nuestra economía.
▪ Según el CIS, el porcentaje medio de los últimos años que considera que se realiza una dotación insuficiente de recursos destinados a obras públicas en España se ha mantenido en el entorno del 30%.
▪ En los últimos años hubiera sido necesario la inversión adicional de 6.400 millones de euros anuales para que no se deteriorará la relación entre el stock de capital público y el PIB nominal. De hecho, solamente para cubrir el deterioro de nuestras infraestructuras en términos de depreciación económica hubiera sido imprescindible invertir un flujo anual de 2.400 millones de euros adicionales.
▪ El IEE sostiene que fomentar la modalidad de contratación pública-privada es esencial para restablecer los niveles necesarios de inversión pública en infraestructuras, ya que una de las ventajas de este modelo concesional es que permite vincular los niveles de desempeño con el volumen de ingresos, alineando los beneficios sociales con los privados.