Están surgiendo importantes iniciativas en todo el mundo, como la Ley CHIPS y Ciencia de Estados Unidos, que financiará la investigación nacional y la fabricación de semiconductores, el Plan Industrial del Pacto Verde de la Unión Europea, que apoya la transición del bloque hacia la neutralidad climática, la Nueva Dirección de la Economía y la Política Industrial en Japón, o la Ley K-Chips en Corea. junto con políticas de larga data en economías de mercados emergentes como China.
La política industrial, en la que los gobiernos apoyan a sectores individuales, puede impulsar la innovación si se hace bien. Sin embargo, lograr el equilibrio adecuado es una consideración crucial, ya que la historia está llena de advertencias sobre errores de política, altos costos fiscales y efectos de contagio negativos en otros países.
Este reciente giro hacia la política industrial para apoyar la innovación en sectores y tecnologías específicos no es una solución mágica, como mostramos en un capítulo del Monitor Fiscal de abril de 2024. En cambio, unas políticas fiscales bien diseñadas que apoyen la innovación y la difusión de la tecnología de manera más amplia, haciendo hincapié en la investigación fundamental que constituye la base de la innovación aplicada, pueden conducir a un mayor crecimiento en todos los países y acelerar la transición hacia una economía más ecológica y digital.
Nuestra evaluación de cómo el apoyo fiscal a la innovación debería dirigirse a sectores específicos muestra que la aplicación de tales políticas genera ganancias de productividad y bienestar solo bajo condiciones estrictas:
• Cuando los sectores seleccionados generan beneficios sociales mensurables, como la reducción de las emisiones de carbono o el aumento de los efectos indirectos de los conocimientos a otros sectores;
• Cuando las políticas no discriminan a las empresas extranjeras; y
• Cuando el gobierno tiene una gran capacidad para administrar e implementar dicha política.
La mayor parte de la política industrial depende en gran medida de costosos subsidios o exenciones fiscales, que pueden ser perjudiciales para la productividad y el bienestar si no se orientan de manera efectiva. Este es el caso con frecuencia, como por ejemplo cuando los subsidios se desvían hacia sectores políticamente conectados. Además, discriminar a las empresas extranjeras puede resultar contraproducente, ya que tales políticas pueden desencadenar costosas represalias y la mayoría de los países, incluso las principales economías avanzadas, dependen de la innovación realizada en otros lugares.
En algunos casos, la política industrial puede estar justificada, como cuando apoya a sectores que generan fuertes efectos indirectos de conocimiento en la economía nacional (por ejemplo, en la industria de semiconductores). Otro caso de uso importante es impulsar la innovación ecológica: alcanzar las cero emisiones netas requerirá tecnologías que aún no existen. Sin embargo, los subsidios a la innovación verde deben ser transparentes, centrados en objetivos ambientales y complementados con una fijación sólida del precio del carbono para minimizar los costos fiscales.
En términos más generales, los gobiernos que aplican políticas industriales deben invertir en capacidad técnica, recalibrar el apoyo a medida que cambian las condiciones y actuar en consonancia con los mercados abiertos y competitivos. Deben diseñar políticas con miras a evitar el despilfarro y las medidas proteccionistas que podrían fragmentar aún más el comercio mundial.
Combinación de políticas favorables a la innovación
Las economías tecnológicamente avanzadas harían bien en elegir una combinación de políticas que apoye la innovación de manera más amplia, especialmente porque la investigación fundamental con aplicaciones amplias suele estar infrafinanciada.
Una forma rentable de impulsar la innovación y el crecimiento es aplicar una combinación complementaria de financiación pública para la investigación fundamental, subvenciones a la investigación y el desarrollo para empresas emergentes innovadoras, e incentivos fiscales para fomentar la innovación aplicada en todas las empresas. Estimamos que aumentar el gasto en estas políticas en 0,5 puntos porcentuales del producto interno bruto —o alrededor del 50% del nivel actual en las economías de la OCDE— podría aumentar el PIB hasta en un 2% para la economía avanzada promedio. Ese nivel de gasto en innovación podría incluso reducir la relación deuda/PIB a largo plazo.
Pero el diseño importa. Las subvenciones son más útiles si se destinan a etapas más tempranas del ciclo de vida de la innovación, por ejemplo, mientras que los incentivos fiscales deben ser de fácil acceso para que no solo beneficien a las grandes empresas establecidas. Si bien el apoyo a la innovación puede dar sus frutos a largo plazo, es posible que los países con un espacio fiscal limitado deban volver a priorizar otros gastos y recaudar más ingresos a corto plazo.
Las prioridades difieren para los países menos avanzados tecnológicamente. Sus gobiernos pueden obtener mayores dividendos de productividad con políticas que promuevan la difusión de tecnologías desarrolladas en otros lugares. Sin embargo, deben invertir en capital humano e infraestructura estratégica para aprovechar al máximo las entradas de tecnología.
Para todos los países, una cooperación internacional más estrecha y un mayor intercambio de conocimientos son fundamentales para acelerar las transformaciones ecológica y digital y lograr un futuro más próspero. Las políticas introspectivas disminuyen el potencial innovador del mundo y ralentizan la difusión de la tecnología, especialmente a los países que más la necesitan.
