A finales de marzo, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó su estimación, tal y como era su mandato, del impacto, en el promedio 2022-2050, de las nuevas medidas de ingresos para financiar las pensiones asociadas a las reformas de pensiones y otras medidas económicas tomadas desde 2020. Esta estimación era lo único que faltaba para dilucidar si se cumple la regla de gasto que el Gobierno acordó con la Comisión Europea en el marco del Plan de Recuperación y que sirve para resolver si hay que tomar medidas adicionales a corto plazo. El resultado de la evaluación es que España cumple con dicha regla de gasto, por lo que no hay que tomar medidas de ajuste adicional en 2025, por defecto, aumentos de las cotizaciones sociales (estas revisiones son trianuales, la próxima toca en 2028). Además de evaluar la regla de gasto, la AIReF ha realizado un ejercicio separado de sostenibilidad de las cuentas públicas del que se derivan conclusiones menos optimistas. Este ejercicio es necesario, dado que tal y como explica la AIReF, cumplir la regla de gasto no implica que el sistema de pensiones no esté sujeto a presiones que se deberán gestionar.
El Gobierno se comprometió con la Comisión Europea, en el marco del Plan de Recuperación, a que el gasto bruto promedio en pensiones en 2022-2050 (contributivas y no contributivas) no superaría el 13,3% del PIB más la aportación promedio de las medidas que tomó para aumentar los ingresos en las reformas de 2020-2023. La regla de gasto de las pensiones contemplaba que la AIReF diese una estimación definitiva en marzo de 2025 de la aportación prevista de las medidas de ingresos. La AIReF ha cuantificado el impacto de las nuevas medidas de ingresos en el periodo 2022-2050 en un 1,4% del PIB. Las nuevas medidas de ingresos consideradas son el aumento de cotizaciones vía el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), la evolución de las bases máximas de cotización, la cotización adicional de solidaridad, la reforma del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA), la parte de transferencias del Estado a la Seguridad Social (S. S.) que supone un aumento permanente de los ingresos (básicamente las destinadas a cubrir la reducción de ingresos por cotizaciones derivadas de medidas como subvenciones o bonificaciones a ciertos colectivos) y el impacto permanente o estructural sobre los ingresos del sistema de los incrementos del salario mínimo interprofesional y de las medidas laborales.
La regla de gasto implica pues que los 1,4 puntos de nuevos ingresos permitirían un gasto en pensiones del 14,7% del PIB en 2022-2050 (13,3%+1,4%). Esa cifra debe compararse con el 14,6% del PIB, que es la estimación de gasto bruto en pensiones referencia en el promedio 2022-2050 del Informe sobre Envejecimiento 24 (Ageing Report 2024 o AR24) de la Comisión Europea. Así las cosas, no hace falta tomar medidas adicionales a corto plazo. La regla parece compleja, pero en realidad es muy intuitiva: el 13,3% es un registro muy similar al gasto en pensiones en porcentaje del PIB de 2022, cuando se acordó el mecanismo (con las actualizaciones del PIB ha resultado ser finalmente del 12,7%). A partir de ahí, la regla dice: si quieres aumentar el gasto respecto a los niveles actuales en porcentaje del PIB, lo tienes que compensar con medidas de ingresos de una cuantía similar para que el déficit del sistema de pensiones no aumente.
Esta regla fue el resultado de una compleja negociación política y es la forma que se acordó para decidir si hay que tomar medidas de ajuste inmediatas. Sin embargo, no se trata de una regla a partir de la cual se pueda determinar la sostenibilidad del conjunto del sistema a largo plazo. Lo que sí hace es garantizar un techo al gasto que puede contribuir a la sostenibilidad del sistema. Pero la regla no permite concluir que el sistema contará con suficientes ingresos para financiar un gasto promedio en pensiones del 14,6% en 2022-2050, o, lo que es lo mismo, un gasto que irá creciendo según esta estimación hasta el 16,1% del PIB en 2050 (en 2022, el 12,7% del PIB). Por eso la AIReF hace un segundo ejercicio, analizado en la segunda parte de este artículo, sobre la sostenibilidad del conjunto del sistema, es decir, sobre si los ingresos del sistema evolucionarán de tal manera que permitirán financiar la proyección del gasto en pensiones.
El escenario macro subyacente para la regla de gasto es del AR24 de hace un año, con los datos actualizados de PIB de 2022-2023, pero no incorpora los datos demográficos favorables de los últimos dos años por las sorpresas al alza en la inmigración neta durante los años 2022 y 2023, así como los cambios metodológicos en las estadísticas de base que miden los fenómenos demográficos. En concreto, los supuestos básicos del AR24 son: crecimiento de la población de 1,8 millones entre 2025 y 2050, crecimiento promedio de la productividad del 1,3% en 2025-2050 y crecimiento del PIB real del 1,2% en 2025-2050.
La clave es que la AIReF señala que cumplir la regla de gasto no implica que el sistema de pensiones no esté sujeto a presiones adicionales que se deberán gestionar. Para analizar la sostenibilidad del sistema de pensiones y del conjunto de Administraciones públicas (AA. PP.), la AIReF realiza un ejercicio propiamente de sostenibilidad según sus propias proyecciones macroeconómicas y demográficas en lugar de las proyecciones del AR24.
En concreto, incorpora los datos demográficos más recientes, pero su escenario macro es a grandes rasgos bastante similar al del AR24. La AIReF estima un crecimiento de la población de 3,0 millones entre 2025 y 2050, crecimiento anual promedio de la productividad del 1,1% en 2025-2050 (es menor que en el AR24 por un mayor crecimiento de las horas trabajadas) y crecimiento anual promedio del PIB real del 1,3% en 2025-2050. Se trata, al igual que el del AR24, de un escenario macroeconómico razonable y consistente con las estimaciones de crecimiento del PIB español a medio plazo de la mayoría de los organismos de análisis económico, que lo sitúan generalmente algo por encima del 1%.
La principal conclusión que se deriva en relación con el sistema de pensiones es que estiman que el gasto en pensiones subirá en 3,4 puntos entre 2022 y 2050 (hasta el 16,1% del PIB en 2050), pero los ingresos por cotizaciones sociales solo aumentarán en 1 punto. Por tanto, será necesario aumentar en 2,4 puntos de PIB los ingresos vía transferencias del Estado a la S. S. para financiar el mayor gasto en pensiones. Para entender bien el cálculo y tener la fotografía completa cabe recordar que, en 2022, el gasto público en pensiones se situó en el 12,7% del PIB, gasto que se financió con un 9,1% del PIB en cotizaciones sociales dedicadas a las pensiones contributivas y con un 3,6% del PIB en transferencias a la S. S. (un 1,6% del PIB de transferencias del Estado para financiar pensiones contributivas y no contributivas, un 1,4% vía los Presupuestos Generales del Estado para las pensiones de las clases pasivas y un 0,7%, las llamadas «transferencias implícitas», con ingresos de la Administración central u otros Fondos de la S. S.). Hasta 2050, el gasto público en pensiones subirá 3,4 puntos hasta alcanzar el 16,1% del PIB. Se estima que las cotizaciones subirían 1 punto hasta el 10,1% del PIB, por lo que el 6% restante tendría que venir, en 2050, de transferencias a la S. S. En consecuencia, para financiar el aumento del gasto en pensiones esperado, estas transferencias deberían aumentar en 2,4 puntos.
Para completar el análisis, la AIReF presenta una proyección ilustrativa de cómo evolucionaría el déficit y la deuda públicos si no hubiera cambios en las políticas económicas. Cabe recordar que al aumento del gasto en pensiones se suman otras presiones sobre el gasto público. En los próximos años, en defensa. Y, a más largo plazo, en sanidad y dependencia, cuyo gasto aumentaría según la AIReF en 2 puntos de PIB entre 2023 y 2050, alcanzando el 9,5% del PIB. Así, el gasto público si no se toman medidas aumentaría hasta 2050 en 5,3 puntos de PIB (del 44,7% del PIB al 51,0%) de los que 3,2 puntos serían atribuibles a pensiones y 2 puntos a sanidad y dependencia. En este escenario ilustrativo (no policy change), dado que se supone que no se adoptan medidas para reequilibrar las cuentas públicas, la AIReF estima que la deuda pública aumentaría hasta el 129% del PIB5 en 2050 (deuda actual: 101,8% del PIB) y el déficit al 7,0% del PIB en 2050 (déficit actual: 3,2% del PIB).
En suma, la AIReF con su estimación de nuevos ingresos ha dictaminado que no se incumple la regla de gasto en pensiones acordada con la Comisión Europea, si bien señala que cumplirla no garantiza la sostenibilidad del sistema de pensiones ni del conjunto de AA. PP. En particular, alerta que será necesario aumentar las transferencias del Estado a la S. S. en 2,4 p. p. del PIB para sostener el sistema entre ahora y 2050.
