Reducción del déficit público en 2025
El 1 de mayo, el Gobierno publicó y remitió a las autoridades comunitarias el Informe de Progreso Anual 2025 en cumplimiento de los compromisos derivados de las nuevas reglas fiscales para el seguimiento del plan fiscal y estructural 2025-2028 (que se extendió hasta 2031) de otoño. El informe, que sustituye al antiguo Plan de Estabilidad, presenta el cuadro macroeconómico hasta 2028 y proyecciones presupuestarias de 2025.
Uno de los principales mensajes del informe es la mejora del saldo público este año. Se estima que el déficit se reducirá del 3,2% del PIB en 2024 al 2,8% en 2025, una previsión que se alinea con la realizada por CaixaBank Research el pasado febrero. Esta cifra incluye el impacto de los gastos asociados a la DANA, estimados en 3 décimas del PIB en 2025, algo menos que en 2024. Si se excluyen estos gastos extraordinarios, el déficit se situaría en el 2,5% este año. La reducción del déficit se explica en buena medida por tres factores clave: mayores ingresos por la reversión completa de los descuentos fiscales en electricidad, gas y alimentos, así como por la introducción de nuevas medidas normativas; la estabilización del gasto público en porcentaje del PIB, y una evolución macroeconómica que sigue siendo favorable.
En el ámbito macroeconómico, el Gobierno prevé un crecimiento dinámico de la economía española, del 2,6% en 2025 y del 2,2% en 2026 (véase la primera tabla). Son las mismas previsiones que el Gobierno manejaba en febrero, aunque con matices: en 2025, incorpora un pequeño impacto negativo de 1 décima de PIB derivado de los aranceles que penaliza especialmente a las exportaciones1 y que queda compensado por un mayor dinamismo del consumo privado (mejoran la previsión de crecimiento de este epígrafe del 2,8% al 3,2%). En su análisis,2 la AIReF juzga el 2,6% un tanto optimista, al considerar que es difícil esperar que una mayor pujanza de la demanda nacional sea suficiente para compensar la intensidad de las perturbaciones externas relacionadas con los elevados niveles de incertidumbre y el establecimiento de nuevos aranceles.
1. Han rebajado su crecimiento del 2,3% al 1,2%. La inversión también ha sido rebajada, pero muy ligeramente, del 4,5% al 4,3%.2. Véase AIReF. «Informe de seguimiento del plan fiscal y estructural de medio plazo 2025-2028», Informe 23/25, 14 de mayo de 2025.
Los ingresos públicos (excluidas las transferencias desde la UE, neutrales al déficit, pues también se reflejan en los gastos) se prevé que crezcan un 6,3% interanual, por encima del PIB nominal (previsto en el 5,3%) y que, en consecuencia, en porcentaje del PIB pasen del 40,9% en 2024 al 41,3% en 2025. El dinamismo de los ingresos se explica por un sólido crecimiento económico que impulsará la recaudación de impuestos y cotizaciones sociales, así como por varias medidas fiscales que aportarán ingresos adicionales respecto a 2024 por valor del 0,6% del PIB. De estas 6 décimas, la mitad provendrán de la reversión total en enero de 2025 de los descuentos fiscales en el IVA de electricidad y alimentos que se introdujeron en 2022 tras el shock energético y que ya se empezaron a revertir en 2024 y del impuesto especial de la electricidad, que volvió a su tipo impositivo habitual en julio de 2024. Las otras 3 décimas se obtendrán vía medidas fiscales recientes.3 En cambio, los ingresos que no son de naturaleza fiscal (intereses, dividendos…) se reducirán en 2 décimas de PIB.
En paralelo, el gasto público (excluido el financiado por la UE) se mantendrá prácticamente estable en términos de PIB: del 44,1% en 2024 al 44,0% en 2025. Esta contención se debe, en parte, a una reducción de 3 décimas de PIB de gastos one-offs (esto es, gastos no recurrentes con impacto puntual en un ejercicio, pero no en los posteriores) por compromisos de gasto derivados de sentencias judiciales. En 2024, los gastos one-offs por estas sentencias4 tuvieron un impacto en el déficit de más de 8.000 millones de euros,5 un 0,5% del PIB, y en 2025, el impacto estimado en el informe es algo menor, del 0,2% del PIB.6 Esta reducción de los one-offs, junto con un leve descenso en porcentaje de PIB de otras partidas de gasto (remuneración de asalariados, consumos intermedios y prestaciones sociales en especie) más que compensarán el aumento previsto entre 2024 y 2025 del gasto en intereses y de la inversión pública financiada a nivel nacional. En concreto, el gasto en intereses aumentará, según el informe, del 2,4% del PIB en 2024 al 2,7% en 2025, a pesar de la bajada de tipos de interés. Finalmente, el gasto en transferencias sociales en efectivo crecerá al mismo ritmo que el PIB nominal. De esta forma se mantendrá cerca del 17% del PIB (el grueso es gasto en pensiones públicas, que se situará alrededor del 14,0% del PIB).
Por otra parte, aunque el informe contempla un aumento del gasto en defensa y seguridad del 1,4% al 2,0% del PIB, se asegura que este no incrementará apenas el déficit en 2025 gracias a que, en buena parte, se realizará vía el redireccionamiento de otras partidas presupuestarias de gasto o lending que no son defensa (entre ellos 1.357 millones de euros de préstamos NGEU) y ahorros de gasto.7
En cuanto a la deuda pública, su descenso este año será muy limitado a pesar de la reducción del déficit: del 101,8% en 2024 al 101,7% del PIB en 2025. Esta resistencia a la baja se debe a la incorporación de los primeros desembolsos por los préstamos del programa Next Generation EU (NGEU).8 Cabe recordar que los préstamos de los NGEU que reciban los Estados miembros deben registrarse como deuda con las instituciones de la UE,9 pero no computan como déficit a no ser que el dinero sea gastado por una administración/empresa pública o haya algún tipo de impago que el Estado tenga que asumir a posteriori.
3. Concretamente, la introducción de un tipo mínimo del 15% en el impuesto de sociedades para multinacionales en cumplimiento con la normativa comunitaria, nuevas limitaciones a la compensación de bases negativas y deducciones para grandes empresas en el impuesto de sociedades, el aumento del tipo máximo del IRPF sobre rentas del capital, subidas en los impuestos sobre el tabaco y el aumento de cotizaciones sociales mediante el Mecanismo de Equidad Intergeneracional y la «cuota de solidaridad».4. Incluye la devolución del IRPF a mutualistas y la anulación de la reforma del impuesto de sociedades de 2016, entre otros.5. El déficit de 2024 de hecho incluye un impacto negativo por sentencias judiciales por valor de 11.269 millones de euros (un 0,7% del PIB), pero de este montante solo algo más de 8.000 millones (el 0,5% del PIB) fueron gastos no recurrentes que, por tanto, no tendrán impacto en déficit en años posteriores.6. Incluyen la sentencia del complemento de pensión para los padres, entre otros. El informe de la AIReF comenta que hay una elevada incertidumbre sobre cuál será el impacto final este año.7. El aumento en gasto en defensa sería de 10.471 millones. De este montante, el gasto corriente se situaría en unos 2.258,5 millones (remuneración de asalariados, consumos intermedios y subvenciones); correspondiendo 3.683,29 millones a gastos de capital y 4.529,4 millones a préstamos.8. El informe estima en 1,4 puntos de PIB en 2025 los desembolsos en préstamos por parte de la Comisión Europea. Por consiguiente, si se excluyen los préstamos del NGEU, la deuda pública cumpliría con la exigencia europea de reducirse en al menos 1 p. p. de PIB anual en promedio durante el horizonte del plan fiscal.9. Banco de España (2022). «Los fondos Next Generation EU (NGEU): cómo se contabilizan en la Balanza de Pagos/Posición de Inversión Internacional».
El informe también analiza el cumplimiento de las nuevas reglas fiscales europeas, centradas en el control del gasto neto o gasto computable, la variable clave para la regla de gasto que ha entrado en vigor este año.10
Para 2025, el crecimiento de este gasto se estima en el 4,1% interanual, por encima del 3,7% pactado con Bruselas en otoño. El gasto neto representa aproximadamente el 40% del PIB, de forma que crecer 4 décimas más de lo pactado equivale a aproximadamente el 0,15% del PIB. Esta desviación se atribuye al aumento del gasto en defensa, que, por el momento, no ha sido excluido mediante la activación de la cláusula de escape.11
Las reglas permiten desviaciones anuales en el gasto neto de hasta el 0,3% del PIB, y de hasta el 0,6% en el saldo acumulado en el periodo de ajuste del plan fiscal y estructural que terminará en 2031. En el informe se explica que la desviación es limitada y dentro de lo tolerado, pues, al ser del mencionado 0,15% del PIB, se sitúa dentro del margen permitido por la normativa europea.12 Además, a la hora de evaluar la desviación acumulada, el Informe de Progreso destaca que en 2024 el gasto neto fue inferior al compromiso fiscal del Gobierno por valor del 0,4% del PIB de 2025, lo que genera un colchón suficiente para absorber la desviación prevista en 2025 y también puede ayudar a corregir desviaciones en el saldo acumulado de los próximos años.13
10. Recordemos que, por definición, esta métrica es el gasto público neto de los gastos en intereses, las medidas discrecionales relativas a los ingresos, los gastos en programas de la UE compensados íntegramente con los ingresos procedentes de los fondos de la UE (como los NGEU), el gasto nacional en cofinanciación de programas financiados por la Unión, los elementos cíclicos del gasto en prestaciones de desempleo y los gastos one-off.11. Los países tienen la opción de pedir la cláusula de escape para que el incremento del gasto en defensa acumulado de hasta 1,5 puntos de PIB desde los niveles de 2021 no cuente para el déficit y la deuda en las reglas fiscales.12. La AIReF estima que la desviación será algo mayor (aumento del gasto del 4,5% interanual en lugar del 4,1%), lo que supondría situarse exactamente en el 0,3% del PIB de desviación anual.13. Así, el crecimiento acumulado del gasto neto en 2024-2025 sería del 8,4%, por debajo del 9,2% pactado, lo que equivale a situarse por debajo en una cantidad equivalente al 0,3% del PIB de 2025. Así, en el saldo acumulado 2024-2025 no habría, de hecho, desviación alguna.
En términos de saldo estructural, este apenas bajaría en porcentaje de PIB en 2025, a diferencia de lo que observamos en el déficit total, al excluir la mejora por el ciclo económico14 y la reducción de one-offs. En concreto, el saldo estructural pasaría del –2,9% del PIB en 2024 al –2,8% en 2025, una estabilización que sugiere un tono de política fiscal neutral.15 Se trata de un déficit estructural todavía elevado, aunque menor que en Francia (déficit estructural del 5,2% del PIB en 2025 según las previsiones de la Comisión Europea) e Italia (3,7% del PIB).
En definitiva, el Informe de Progreso Anual 2025 prevé la reducción del déficit público y el cumplimiento de las reglas fiscales en 2025, aunque con márgenes ajustados. La credibilidad del plan dependerá de la capacidad para mantener la senda pactada con la Comisión en los próximos años, especialmente en un entorno económico incierto y con presiones estructurales sobre el gasto derivadas del envejecimiento poblacional.
