Los gobiernos están nacionalizando empresas y recursos privados al ritmo más rápido de los últimos 50 años. Basándose en las múltiples oleadas de nacionalizaciones del siglo pasado , este cambio transformará el panorama económico mundial .
Desde 2020, los gobiernos de todos los continentes han nacionalizado propiedades pertenecientes a sus ciudadanos y a inversores extranjeros. Francia y Alemania se hicieron cargo de empresas de servicios públicos y electricidad. Francia puso bajo control estatal el mayor astillero de Europa. El Reino Unido nacionalizó los ferrocarriles y la siderurgia.
Desde que invadió Ucrania en 2022, Rusia se ha apropiado de más de 48.000 millones de dólares en puertos, fábricas y empresas de consumo. Estados Unidos adquirió una participación mayoritaria en el único productor nacional de tierras raras del país . Además, un número creciente de países se ha apoderado de recursos de propiedad extranjera, como litio, oro, uranio, níquel e incluso aceite de palma. Si bien las valoraciones son objeto de controversia, entre 2016 y 2026 se nacionalizaron activos por un valor de entre 239.000 y 544.000 millones de dólares.
La inestabilidad geopolítica, las perturbaciones en los mercados de materias primas y el desarrollo de las energías renovables impulsan estas nacionalizaciones. Y a medida que más gobiernos adoptan políticas económicas intervencionistas, la actual ola de nacionalizaciones no muestra signos de disminuir. Estas nacionalizaciones cambiarán, pero no ralentizarán, la integración económica y financiera global. En cambio, podrían reconfigurar los patrones a largo plazo del comercio y la inversión internacionales.
Esta es la cuarta gran ola de nacionalizaciones en los últimos 100 años. El ritmo y el momento de las nacionalizaciones generalmente reflejan una combinación de urgencia política, condiciones monetarias y movilidad de capitales.
La primera oleada se produjo en la década de 1930, durante la Gran Depresión. La segunda comenzó a finales de la década de 1940, cuando muchos países construyeron economías mixtas tras la Segunda Guerra Mundial. En la década de 1970, la descolonización, el fin del sistema cambiario de Bretton Woods, las crisis energéticas y las presiones inflacionarias impulsaron una tercera oleada.
Existe una considerable variedad en la forma y el contenido de las nacionalizaciones. No todas implican la reivindicación de la propiedad estatal. En algunos casos, el papel del Estado ha consistido en facilitar la transferencia de activos de un propietario privado a otro mediante una venta forzosa. Algunas expropiaciones son confiscaciones directas, mientras que otras son expropiaciones compensadas. Todas utilizan instrumentos políticos y legales para someter la propiedad privada al control nacional y renegociar la relación entre el Estado y el capital.
¿Qué distingue la creciente ola de nacionalizaciones en la década de 2020? Consideremos la historia de las tres oleadas anteriores, cada una más grande que la anterior.
Primera oleada: década de 1930
La economía mundial integrada de las décadas de 1870 a 1930 se sustentaba en dos pilares: un comercio relativamente libre y el patrón oro internacional. Estas políticas facilitaron grandes flujos de inversión extranjera. Economías ricas como Francia, Alemania y el Reino Unido acumularon grandes reservas de capital en el extranjero que representaban entre el 50 y el 160 por ciento de su propio PIB.
Si bien la Primera Guerra Mundial mermó gran parte de esta inversión de capital transfronteriza, el conflicto no destruyó la integración del mercado global. Por el contrario, reorientó la economía mundial en torno al crecimiento estadounidense en la década de 1920, cuando la inversión y el comercio internacionales se expandieron nuevamente bajo un patrón oro revitalizado.
La Gran Depresión puso fin al libre comercio y a los flujos de capital, y desencadenó la primera ola mundial de nacionalizaciones. A partir de 1928-1929, se desencadenó una serie de crisis en cascada: primero en los precios de las materias primas, luego en los mercados bursátiles y el comercio mundial, y finalmente en el orden monetario internacional.
Para evitar el colapso de sus sistemas financieros, varios países nacionalizaron la totalidad o una parte de sus sistemas bancarios. Entre 1931 y 1935, Estados Unidos nacionalizó aproximadamente un tercio del capital financiero, y en Alemania más de la mitad del capital bancario pasó a ser propiedad del Estado. Italia nacionalizó el 20% de los activos industriales y financieros privados entre 1931 y 1933. La propiedad estatal se expandió en Francia, que nacionalizó su industria aeronáutica y sus ferrocarriles; en el Reino Unido, que nacionalizó los yacimientos de carbón; y en Bolivia y México, que se hicieron cargo de las compañías petroleras de propiedad extranjera.
Estas medidas solían implementarse en respuesta a una crisis urgente, y algunas fueron posteriormente revocadas. Sin embargo, al haberse producido en las economías más avanzadas de la época, tuvieron un efecto positivo significativo en las economías en desarrollo. Además, el comercio mundial y los préstamos transfronterizos se contrajeron drásticamente, y muchos gobiernos impusieron controles de capital. Estos acontecimientos permitieron nacionalizaciones a un costo relativamente bajo, sin temor a provocar fuga de capitales ni reacciones adversas de los mercados internacionales.
La ola de nacionalizaciones de la década de 1930 fue un síntoma de la desintegración económica y financiera mundial. A corto plazo, evitó quiebras, pero también fragmentó los mercados nacionales y redujo el comercio y la inversión internacionales. Con el tiempo, una mayor participación estatal otorgó a los gobiernos mayor autonomía en la formulación de políticas y les permitió contribuir a un nuevo orden económico internacional al final de la Segunda Guerra Mundial.
Segunda ola: finales de la década de 1940
Tras la Segunda Guerra Mundial, se produjo una nueva ola de nacionalizaciones en las economías europeas, latinoamericanas y asiáticas.
Surgió un modelo económico mixto en el que la inversión pública a gran escala coexistía con los mecanismos del mercado privado. El sistema de tipo de cambio fijo establecido en Bretton Woods en 1944 aportó estabilidad financiera internacional, lo que facilitó las nacionalizaciones al reducir el riesgo de fuga de capitales. En muchos países, la alta inflación permitió a los gobiernos elegir el momento más propicio para comprar las acciones de los accionistas privados. Y dado que los gobiernos financiaron las nacionalizaciones mediante la emisión de bonos, la inflación también contribuyó a reducir el coste real del servicio de la deuda.
De esta forma, el Reino Unido nacionalizó el Banco de Inglaterra y las industrias de aviación, carbón, telefonía, transporte, electricidad, gas y hierro y acero. Francia se hizo cargo del Banco de Francia; las instituciones financieras privadas que controlaban el 80% de los depósitos bancarios; los sectores del carbón, la electricidad y la telefonía; y varias industrias importantes. Nacionalizaciones similares ocurrieron en Argentina, Austria, Brasil, Checoslovaquia, India, Indonesia, Irán, Italia, Japón y en estados socialistas de Europa del Este.
Esta segunda oleada de nacionalizaciones tuvo un enfoque sectorial más amplio, un desarrollo más sistemático y se implementó de forma más gradual que las medidas apresuradas de la década de 1930. Esto permitió a los inversores privados ajustar sus expectativas, redujo la volatilidad económica e impidió que las nacionalizaciones perturbaran el rápido crecimiento de las tres primeras décadas de la posguerra.
Un factor determinante fue que las economías europeas se apropiaron principalmente de propiedades pertenecientes a sus propios ciudadanos. Esto les permitió gestionar el proceso a través de instituciones políticas, garantizando así una mayor estabilidad y legitimidad democrática. En cambio, cuando las economías en desarrollo se apropiaron de propiedades de inversores occidentales, los riesgos fueron mayores y las disputas diplomáticas e incluso los conflictos directos se convirtieron en posibilidades reales.
La ola de nacionalizaciones de la posguerra desempeñó un papel catalizador fundamental para la economía mundial. Las empresas estatales lideraron la movilización de grandes sumas para la inversión y contribuyeron al rápido crecimiento económico en las economías avanzadas. Si bien se produjeron ineficiencias inevitables en la asignación de recursos, también se obtuvo un mayor control político sobre las prioridades de inversión. Los países con altos niveles de propiedad nacionalizada no tuvieron un desempeño inferior al de las economías con mayor inversión del sector privado hasta la década de 1970.
Tercera ola: década de 1970
Las dos primeras oleadas de nacionalización se produjeron cuando las naciones occidentales y del Atlántico Norte dominaban la economía mundial. El posterior desmantelamiento de los imperios europeos incrementó el número de estados soberanos: la membresía de la ONU pasó de 51 naciones en 1945 a 127 en 1970. Estas nuevas economías nacionales buscaban hacerse un hueco en la división global del trabajo. Sin embargo, muchas naciones latinoamericanas, africanas y asiáticas exportadoras de materias primas seguían dependiendo del capital extranjero.
Dos acontecimientos desencadenaron un aumento de las nacionalizaciones. El primero fue el fin del sistema de Bretton Woods. La devaluación del dólar estadounidense por parte del presidente Richard Nixon en agosto de 1971 provocó una crisis entre los productores de materias primas que obtenían ingresos por exportaciones en dólares. Los productores de petróleo incrementaron su participación en compañías petroleras extranjeras para captar una mayor proporción de los ingresos en una moneda debilitada.
La crisis del petróleo de 1973 provocó un aumento drástico en el precio de la energía y los minerales, lo que impulsó a los países con recursos naturales a aprovechar el auge de las materias primas. La investigación de Stephen Kobrin muestra que el ritmo de las expropiaciones se aceleró, alcanzando su punto máximo en 1975, cuando 28 países llevaron a cabo 83 expropiaciones, una cada cuatro días en promedio. Entre 1971 y 1980, las economías en desarrollo nacionalizaron al menos 26 mil millones de dólares en propiedades extranjeras, lo que representa el 11% de la inversión extranjera directa total en el mundo en desarrollo en 1980.
La tercera ola de nacionalizaciones fue más amplia, más prolongada y los recursos involucrados fueron más valiosos que en las anteriores. El éxito de las primeras nacionalizaciones impulsó a otras economías a realizar intervenciones similares. Además, la inflación provocada por las crisis monetarias y energéticas facilitó las nacionalizaciones, ya que los pagos a los propietarios resultaron más baratos en términos reales.
Las economías latinoamericanas, africanas y de Oriente Medio pudieron, por lo tanto, nacionalizar gran parte de sus recursos durante la década de 1970. Pero la mayor ola de nacionalizaciones de la historia terminó con las políticas monetarias contractivas adoptadas por la Reserva Federal a partir de 1979, que redujeron la inflación y frenaron el crecimiento mundial.
El efecto económico internacional más significativo de la ola de nacionalizaciones de la década de 1970 fue el enorme volumen de deuda soberana que generó. Dado que la mayoría de las economías en desarrollo pagaban compensaciones a los inversores, sus obligaciones externas aumentaron. Cuando los tipos de interés se dispararon a principios de la década de 1980, esto las expuso a grandes riesgos de refinanciación y desencadenó crisis de deuda desde Jamaica hasta Zaire. En los años posteriores, muchos activos nacionalizados se privatizaron a medida que los mercados de capitales se integraban más y los gobiernos buscaban formas de reducir la deuda pública.
Cuarta ola: década de 2020
La actual ola de nacionalizaciones se originó tras la crisis financiera mundial de 2008 y las adquisiciones de emergencia de varias instituciones financieras importantes. En la mayoría de los casos, estas medidas se revirtieron al venderse las empresas de nuevo al sector privado, pero desde finales de la década de 2010 se han producido nacionalizaciones más permanentes. Algunas fueron respuesta a importantes perturbaciones de la oferta y la demanda a nivel mundial, como la pandemia de COVID-19 de 2020 y el aumento vertiginoso de los precios de las materias primas en 2022 provocado por la invasión rusa de Ucrania.
Otras adquisiciones buscan abordar desafíos más amplios, como el cambio climático. La nacionalización de minerales para tecnologías renovables, por ejemplo, permite a los países exportadores obtener ventajas en los precios. Otro tipo de adquisiciones refleja consideraciones de seguridad nacional y el deseo de los gobiernos de controlar recursos considerados vitales para la competencia estratégica.
Las nacionalizaciones geopolíticas incrementarán el riesgo de la inversión extranjera directa entre adversarios estratégicos. Sin embargo, esto no necesariamente reducirá la integración económica y financiera global. Es posible que, en cambio, fluyan más comercio, préstamos e inversiones dentro de bloques geopolíticamente alineados, y que los estados neutrales atraigan capital extranjero posicionándose como intermediarios confiables y destinos seguros para la inversión.
Las nacionalizaciones suelen producirse en oleadas, ya que responden a factores externos e internos de amplio alcance. Cuando los precios de las materias primas suben, la perspectiva de captar una mayor proporción de los ingresos por exportaciones resulta atractiva. Las nacionalizaciones exitosas demuestran a otros la facilidad y conveniencia de implementar tales políticas. Este « efecto demostración» ayuda a explicar por qué históricamente las nacionalizaciones se agrupan en movimientos procíclicos y ondulatorios.
Los gobiernos pueden nacionalizar con mayor facilidad en épocas de inflación, cuando los costos reales de las adquisiciones compensadas son menores. Sin embargo, una mayor movilidad de capitales suele frenar las nacionalizaciones al ofrecer a los inversores más opciones de salida y acelerar las reacciones del mercado que limitan a los gobiernos. El auge de las nacionalizaciones en la actualidad, a pesar de la histórica integración del mercado de capitales, apunta a la existencia de fuertes fuerzas macroeconómicas y geopolíticas que favorecen las adquisiciones y a la creciente convicción política de que las nacionalizaciones son un instrumento vital de la política económica en una era de fragmentación geoeconómica.
