La política industrial, que consiste en el uso de intervenciones gubernamentales para apoyar o desarrollar empresas e industrias específicas, se ha vuelto más popular en los últimos años, especialmente en respuesta a las crisis. La guerra en Oriente Medio es el ejemplo más reciente, donde los altos precios de la energía y la inestabilidad geopolítica impulsaron la acción. Además de las medidas de apoyo a toda la economía, como los topes a los precios del combustible y la reducción de los impuestos especiales, se anunciaron al menos 305 medidas de política industrial atribuidas al conflicto en sus dos primeros meses. Estas incluyeron prohibiciones a las exportaciones de energía y fertilizantes, subsidios para productos de energía verde y apoyo a los exportadores.
Estas medidas se producen tras un repunte generalizado de las acciones de política industrial en los últimos años. El Observatorio de Nueva Política Industrial , que desarrollamos junto con Global Trade Alert , muestra una marcada aceleración desde 2020, cuando la COVID-19 desató una oleada de medidas gubernamentales. A diferencia de crisis anteriores, muchas de esas medidas se mantuvieron vigentes una vez superada la emergencia.
Los datos de la NIPO, que abarcan más de 52.000 intervenciones en 75 países desde 2009, muestran que el total introducido el año pasado fue 2,5 veces superior a la media anterior a la pandemia.
Este crecimiento subraya la necesidad de comprender mejor cómo y por qué evoluciona la política industrial, y cuándo tiene éxito.
Cambio de prioridades
Nuestro análisis revela un cambio notable en los motivos de la intervención gubernamental. La reciente adopción de políticas industriales está cada vez más motivada por la resiliencia y la seguridad, preocupaciones que difícilmente disminuirán ante el aumento de las tensiones en Oriente Medio.
Después de 2008, las principales justificaciones para el apoyo industrial eran impulsar la competitividad y abordar el cambio climático. Pero desde 2020, se centran más en la resiliencia de la cadena de suministro, la seguridad nacional y las preocupaciones geopolíticas, según nuestro estudio, que utilizó modelos lingüísticos complejos para clasificar las políticas según su fundamento.
Esto demuestra que los gobiernos ya no se limitan a construir industrias más fuertes y competitivas. Cada vez más, buscan depender menos de sus rivales geopolíticos y proteger lo que consideran sectores estratégicos. Se trata de una política industrial cualitativamente diferente.
¿Qué está funcionando?
Nuestro análisis muestra que los resultados son dispares, y que el éxito depende del diseño de las políticas , como la elección del instrumento utilizado. Sin embargo, el panorama se torna menos alentador con evidencia más detallada, específicamente nuestra investigación sobre el impacto económico de las políticas industriales, que analiza los patrones comerciales entre países y productos, y cómo responden las empresas en los sectores objetivo
El análisis a nivel de producto muestra que la política industrial tiende a mejorar la competitividad de los sectores objetivo, pero con efectos efímeros. Más importante aún, el impulso se observa principalmente en sectores que ya eran competitivos. Esta es una consideración importante para los gobiernos que esperan utilizar la política industrial para crear nuevas industrias desde cero.
Las subvenciones a las empresas se asocian con incrementos sostenidos en la inversión de capital, pero sus efectos sobre la productividad y la producción se desvanecen rápidamente e incluso pueden revertirse al cabo de unos años. Los incentivos a la exportación tienen poca repercusión en el desempeño de las empresas, aunque existen algunos indicios de que pueden reasignar recursos hacia empresas más productivas tras un período de ajuste.
Existen aspectos positivos. Muchos están vinculados a algunos de los objetivos más recientes de las políticas industriales, como la resiliencia climática y de la cadena de valor. Al intervenir en sectores con altas distorsiones de mercado, como márgenes de beneficio excesivos y dependencia financiera externa, el efecto puede ser hasta cuatro veces mayor. Asimismo, las políticas que apoyan la transición ecológica muestran mejoras más sólidas y duraderas en la competitividad. Y las intervenciones dirigidas a los componentes de los productos finales, es decir, a la fase inicial de la cadena de suministro, parecen ser más eficaces que las dirigidas directamente a los productos finales.
Éxito esquivo
Nuestra conclusión no es que la política industrial sea errónea. Existen razones económicas sólidas que la justifican ante las fallas del mercado . Más bien, concluimos que es mucho más difícil alcanzar los objetivos previstos de lo que podría sugerir la popularidad política actual de estas medidas. La evidencia no respalda la idea de ciclos de éxito que se retroalimentan, donde el apoyo gubernamental fomenta la competencia. En cambio, observamos principalmente ganancias modestas y temporales en sectores que ya eran fuertes.
Esta evidencia plantea una pregunta clave: ¿debería la política industrial ser siquiera el primer paso correcto?
Las reformas más amplias, que abarcan toda la economía, suelen generar mayores beneficios. Las mejoras institucionales y regulatorias pueden aumentar la producción en industrias ineficientes hasta en un 10 % a medio plazo. Esto representa cinco veces el incremento de la producción a medio plazo observado tras la implementación de políticas industriales. Las reformas financieras son especialmente beneficiosas para las industrias con acceso limitado al crédito. En términos más generales, las reformas estructurales benefician a todos los sectores, evitan el riesgo de favorecer a unos pocos y mejoran las probabilidades de éxito de las políticas industriales cuando se implementan.
Efectos indirectos
Los gobiernos suelen pasar por alto los efectos más amplios a nivel nacional y global. La política industrial generalmente reasigna recursos a entidades específicas, lo que puede perjudicar a la economía en general si se produce a expensas de los actores más productivos . Además, cuando un país subsidia un sector estratégico, otros suelen seguir su ejemplo, como lo demuestran los datos de la Oficina Nacional de Información Industrial (NIPO ).
El resultado puede ser una costosa e ineficiente carrera armamentística de subsidios a nivel global que perjudica a todos. Finalmente, las medidas de política industrial pueden influir en los desequilibrios globales cuando afectan la productividad agregada o se aplican a toda la economía para impulsar el ahorro y redirigir los recursos hacia los superávits externos. Gestionar estos efectos indirectos requerirá una mayor cooperación internacional en un momento en que las tensiones geopolíticas dificultan cada vez más dicha cooperación.
Si bien es evidente que la política industrial ha regresado, resulta más difícil predecir si podrá generar beneficios económicos sostenidos o a qué costo. Nuestro análisis sugiere que esto depende de la rigurosidad con la que se diseñen las políticas, de la eficacia de la gobernanza de las instituciones que las implementan, de la solidez de los fundamentos de la política macroeconómica de cada país y de la capacidad de la comunidad internacional para coordinarse en lugar de tomar represalias.
