Una de las creencias más arraigadas en economía es que el libre comercio es beneficioso para la humanidad. Sin embargo, esa confianza en la virtud económica de los mercados abiertos puede cegar a la profesión ante las complejidades de las profundas relaciones económicas globales. Cuando en la década de 1990 el mundo se lanzó a una globalización frenética, los responsables políticos ensalzaron las posibles ganancias de eficiencia, pero restaron importancia a las posibles y dolorosas consecuencias distributivas. Esas consecuencias ahora se están haciendo sentir.
La adopción por parte de Estados Unidos de aranceles de importación más elevados, la adopción por parte de China de políticas industriales agresivas y la salida del Reino Unido de la Unión Europea —todos ellos ocurridos en torno a 2016— anunciaron un orden económico mundial más fragmentado que, según el primer ministro canadiense Mark Carney, está conduciendo al mundo hacia una ruptura geoeconómica.
Se necesitaron décadas para construir las instituciones internacionales, negociar los acuerdos multilaterales e implementar las reformas económicas internas que dieron origen a la era moderna de la globalización. Sin embargo, podría desmoronarse rápidamente y de maneras impredecibles, desestabilizando las economías. Para evitar tal ruptura, se requiere un análisis objetivo de por qué la globalización se ha vuelto impopular en todo el mundo y una alternativa creíble al nacionalismo económico que aborde las dislocaciones que ha provocado la integración.
La adhesión de China, India y otras economías en proceso de liberalización a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en las décadas de 1990 y 2000 sacó a cientos de millones de personas de la pobreza, lo que representó una de las mayores mejoras en el bienestar humano. Esto era lo que preveían los análisis económicos convencionales: esperábamos aumentos de eficiencia y los obtuvimos. Lo que los economistas no lograron prever fueron los profundos impactos disruptivos de la rápida globalización en los mercados laborales de los países de altos ingresos (y también de algunos de ingresos medios).
Sin duda, las tecnologías emergentes y el auge de los servicios también fueron disruptivos. En conjunto, probablemente determinaron cambios más recientes en el nivel de vida de los países de altos ingresos que el propio comercio internacional. Pero fueron los cambios más significativos en la política comercial —la formación de la UE en 1992, la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994 y la adhesión de China a la OMC en 2001— los que captaron la atención pública . Muchos votantes en Europa y Estados Unidos culparon a estos y otros cambios políticos relacionados de su descontento económico, que posteriormente se transformó en apoyo a movimientos políticos nacionalistas y populistas que defienden el aislamiento económico.
Globalización disruptiva
La mayoría de los economistas no supieron percibir los efectos disruptivos de la globalización porque malinterpretaron tres aspectos sobre cómo los mercados laborales se adaptan a las grandes perturbaciones. En primer lugar, no reconocieron cómo los patrones de especialización industrial arraigados exponían a las regiones manufactureras a una creciente competencia de las importaciones procedentes de China y otras economías en desarrollo.
Desde la Revolución Industrial, la manufactura se ha concentrado geográficamente en gran medida, lo que llevó a Alfred Marshall, economista político del siglo XIX, a desarrollar sus ideas sobre las ganancias de productividad derivadas de la aglomeración espacial de la actividad económica. Concentrada inicialmente en los principales centros urbanos, la manufactura se trasladó a lo largo del siglo XX a ciudades y pueblos industriales de menor y mediano tamaño.
Cuando China inició su espectacular crecimiento en las exportaciones manufactureras en la década de 1990, esas ciudades industriales fueron el epicentro del consiguiente impacto comercial. Las regiones de Francia, Alemania, el Reino Unido, Estados Unidos y otros países de altos ingresos, que competían con las importaciones, sufrieron las peores consecuencias de la pérdida de empleos manufactureros provocada por la creciente penetración de las importaciones. Al mismo tiempo, las ciudades más prósperas de esos países, especializadas en servicios empresariales, finanzas, alta tecnología y otras industrias intensivas en conocimiento, vieron cómo sus exportaciones e ingresos se disparaban.
Los modelos económicos de la época estaban diseñados para reflejar el impacto nacional del libre comercio. Por consiguiente, no lograron captar los efectos regionales sumamente desiguales de la globalización. No esperábamos que los ganadores y perdedores estuvieran tan marcadamente diferenciados según la región.
Cicatrices permanentes
En segundo lugar, los economistas no previeron la magnitud de las consecuencias negativas de la pérdida de empleos en el sector manufacturero. La idealización de la industria manufacturera por parte de quienes defienden el nacionalismo económico no carece de fundamento: este sector siempre ha ofrecido salarios superiores a los de otros sectores, especialmente para quienes carecen de titulación universitaria. Cuando las fábricas cerraron o despidieron a un gran número de empleados, como ocurrió en muchos países de altos ingresos durante la crisis comercial con China, los trabajadores industriales perdieron esa ventaja salarial. La mayoría, ante la disyuntiva de aceptar empleos peor remunerados en el sector servicios o abandonar el mercado laboral, nunca lograron recuperar sus ingresos perdidos.
Si bien los economistas documentaron por primera vez los efectos negativos de la pérdida de empleos a principios de la década de 1990, no comprendieron hasta más tarde que, cuando la pérdida de empleos se concentra regionalmente, los efectos individuales se acumulan y generan importantes impactos negativos en los ingresos locales. Una vez desplazados, los extrabajadores de las fábricas gastaban menos en bienes y servicios no comercializables, pagaban menos por la vivienda y contribuían menos con impuestos para financiar los servicios públicos locales, lo que reducía los ingresos en las zonas donde la industria manufacturera estaba en declive.
Nuevamente, dado que los modelos económicos estaban ajustados para tener en cuenta la adaptación a nivel nacional al comercio internacional, proyectaron que los trabajadores desplazados de sectores que competían con las importaciones (manufactura) simplemente se trasladarían a sectores en los que las exportaciones estaban en expansión (servicios intensivos en conocimiento). El desplazamiento de importaciones y la absorción de exportaciones sí ocurrieron, pero entre grupos de personas en gran medida desconectados.
Falta de movilidad
En tercer lugar, los economistas pasaron por alto la falta de movilidad laboral geográfica entre los trabajadores con menor nivel educativo y los de mayor edad en respuesta a las cambiantes condiciones económicas. Los modelos económicos estándar postulan una condición de equilibrio espacial: si los ingresos reales aumentan o disminuyen en una región, la migración laboral entre regiones compensará gradualmente las diferencias salariales espaciales. En teoría, la movilidad laboral transmite las perturbaciones económicas localizadas a otras regiones, disipando sus efectos y asegurando que los picos regionales de desempleo sean temporales. En la práctica, la migración interregional funciona lentamente: el equilibrio espacial ante las perturbaciones puede tardar décadas.
La lentitud de la migración regional ha sido una de las lecciones más difíciles de asimilar para los economistas. Sin duda, en economías tan grandes como la de Estados Unidos y la Unión Europea, donde se crean y se destruyen millones de empleos cada año, la pérdida de empleos en un subconjunto de regiones industriales debería compensarse fácilmente. Esta lógica es errónea: primero, porque proyecta transiciones laborales frecuentes entre trabajadores jóvenes y mayores, que son notablemente menos ágiles; y segundo, porque presupone que las trayectorias profesionales ascendentes disponibles para los trabajadores con mayor nivel educativo son igualmente accesibles para los menos cualificados. Los mercados laborales modernos son innegablemente dinámicos. Pero ese dinamismo ha sido menos evidente entre los trabajadores más expuestos a la desindustrialización.
Disparidades regionales
Para los países ha sido doloroso descubrir el lado oscuro de la globalización , que implica crecientes disparidades económicas regionales y la tendencia de las antiguas ciudades industriales a sufrir altas tasas de desempleo y escasos empleos bien remunerados para trabajadores con menor nivel educativo. En el momento en que la globalización provocaba la pérdida de empleos en el sector manufacturero, los países contaban con opciones políticas viables para afrontar la crisis, incluyendo una ayuda generosa e inmediata para los trabajadores desplazados y aranceles de salvaguardia que habrían distribuido los aumentos repentinos de las importaciones a lo largo de períodos más prolongados.
Dos décadas después, dichas políticas ya no están disponibles ni son relevantes. Los países deben decidir si abordan o no, y cómo hacerlo, las dificultades económicas regionales causadas por la globalización, mucho después de que estas se hayan materializado. Seleccionar las políticas adecuadas exige una comprensión clara de los problemas económicos que los países intentan resolver.
Una opción para ayudar a las regiones rezagadas es simplemente dejar que las fuerzas del mercado sigan su curso . La emigración de mano de obra y la jubilación de los trabajadores desplazados contribuirían, en última instancia, a que estas regiones se redujeran a un tamaño más pequeño y eficiente. Las empresas cerrarían, los centros urbanos se despojarían de sus edificios y los jóvenes que se incorporan al mercado laboral iniciarían sus carreras en otros lugares. Si creemos que no existen distorsiones económicas que impidan la adaptación del mercado laboral a las crisis, o si creemos que los gobiernos no pueden implementar soluciones eficaces para dichas distorsiones, entonces el laissez-faire podría tener sentido. Sin embargo, es importante reconocer que, si bien las fuerzas del mercado pueden mitigar las diferencias espaciales en el bienestar económico, es probable que lo hagan muy lentamente.
Experiencia en Pittsburgh
Consideremos la experiencia de Pittsburgh, citada por muchos como un ejemplo exitoso de adaptación a la desindustrialización. Durante la primera mitad del siglo XX, la ciudad fue un centro mundial de la fabricación de acero. Después de 1970, la competencia de las importaciones, el cambio tecnológico y otros factores contribuyeron a un prolongado declive industrial, durante el cual el desempleo y las dificultades económicas fueron endémicos. Si bien hoy Pittsburgh alberga centros de atención médica, ciencias biológicas y robótica, su transformación tomó más de una generación. Durante este período, las oportunidades económicas de los habitantes locales se vieron limitadas por la precariedad. Por cada Pittsburgh, existen otras ciudades que alguna vez fueron industriales y que no lograron recuperar la prosperidad. El ajuste a largo plazo significó una disminución de los ingresos, los precios de la vivienda y los servicios urbanos.
Una segunda opción para ayudar a las regiones más desfavorecidas es dirigir los programas de asistencia social a las personas afectadas, sujetos a verificación de recursos . El seguro de desempleo, las ayudas económicas para hogares de bajos ingresos, los subsidios para vivienda y energía, y la atención médica subvencionada son formas comunes de ayudar a las personas en tiempos difíciles. Si no tenemos la certeza de que los mercados de seguros y crédito puedan proteger a las personas de las crisis, entonces los programas de seguridad social más amplios podrían ser una buena opción.
Sin embargo, estos programas condicionan la asistencia al bienestar individual o familiar, no a la situación del mercado laboral local. El seguro social puede ayudar a evitar caídas drásticas en el consumo durante períodos de dificultades, pero no aborda las causas de la crisis económica regional. Si bien estos programas pueden hacer que el ajuste económico sea menos doloroso, es improbable que lo acelere.
Aranceles comerciales
Una tercera opción para ayudar a las regiones rezagadas consiste en centrarse en los sectores cuya decadencia fue la causante de la crisis económica . Los recientes aranceles a las importaciones estadounidenses, por ejemplo, se han justificado en parte con el argumento de que contribuirán a recuperar empleos manufactureros en comunidades devastadas por la globalización. A primera vista, abordar las consecuencias negativas del comercio en el mercado laboral bloqueando las importaciones puede parecer sensato. Sin embargo, el origen de la crisis regional no reside en la competencia de las importaciones en sí, sino en los efectos devastadores de la pérdida de empleos y la incapacidad de las regiones para adaptarse al declive de un sector clave.
Los aranceles a las importaciones no evitarían la pérdida de empleos derivada del cambio tecnológico, la inteligencia artificial u otros factores disruptivos futuros. La protección comercial aborda las dificultades económicas de forma indirecta y, por lo tanto, poco eficaz. No sorprende que los aranceles estadounidenses hayan tenido escaso efecto en la recuperación del empleo manufacturero o el crecimiento de los ingresos en las regiones afectadas por la crisis comercial con China.
Una última opción consiste en dirigir las políticas hacia las regiones más desfavorecidas, promoviendo el desarrollo económico local . Las políticas territoriales subvencionan la inversión en capital humano y físico con el objetivo de mejorar la productividad laboral, los ingresos y las estructuras económicas en regiones con dificultades. En teoría, estas políticas se justifican si el retorno social de la inversión es relativamente alto en comunidades con un elevado desempleo y bajos salarios. En la práctica, las políticas territoriales han sido objeto de controversia entre los economistas, debido a la preocupación por la apropiación indebida de rentas por parte de intereses particulares y las dificultades informativas en el diseño de los programas.
Política exitosa
Investigaciones empíricas recientes aclaran dónde funcionan bien las políticas territoriales y dónde no. Entre las políticas menos efectivas —y también entre las más visibles— se encuentra el uso de subsidios fiscales para competir por grandes inversiones de empresas de renombre. La competencia por los subsidios tiende a transferir la mayor parte del excedente económico de las nuevas inversiones a los propios inversores, dejando a las regiones ganadoras con la desventaja de un elevado gasto fiscal por cada empleo creado.
Las políticas territoriales más eficaces condicionan las subvenciones a las dificultades locales, supervisan el cumplimiento de los objetivos del programa y diseñan programas para contextos específicos mediante la experimentación continua. Algunos ejemplos son los incentivos fiscales para invertir en comunidades de bajos ingresos (como los programas de zonas empresariales con una selección y auditoría rigurosas de las empresas participantes) y las iniciativas de formación de trabajadores sectoriales (programas activos del mercado laboral, que se han aplicado en muchos países de ingresos altos y medios).
De estas cuatro opciones, solo las políticas territoriales se centran directamente en resultados que alivien las dificultades regionales: incorporar al mercado laboral a los adultos desempleados, generar empleos mejor remunerados donde son escasos y hacer que las regiones sean más atractivas para la inversión futura.
La opinión pública se ha vuelto negativa respecto a la globalización en los países de altos ingresos porque muchos trabajadores de salarios medios y bajos resultaron perjudicados por la apertura económica. El futuro próspero que se les prometió no llegó. Para recuperar la fe en la integración económica global, debemos corregir los errores del pasado y ofrecer una alternativa creíble al nacionalismo económico.
