Y aunque esta deuda, por su naturaleza, a menudo se mantiene fuera del balance oficial del gobierno, es muy real, alcanzando 1 billón de dólares a nivel mundial, según algunas estimaciones.
Si bien estas obligaciones no reveladas no son grandes en comparación con la deuda pública mundial que supera los 91 billones de dólares, representan una amenaza creciente para los países de bajo ingreso, que ya están muy endeudados y tienen necesidades anuales de refinanciamiento que se han triplicado en los últimos años. El problema es aún más apremiante en medio de tasas de interés más altas y un crecimiento económico más débil. La rendición de cuentas también corre peligro sin información precisa sobre el alcance del endeudamiento, lo que aumenta el riesgo de corrupción.
Estas consecuencias potencialmente nefastas pueden evitarse mediante el fortalecimiento de los marcos jurídicos nacionales.
Los fundamentos jurídicos de la transparencia de la deuda pública: alinear la ley con las buenas prácticas, presenta los resultados de una encuesta realizada en 60 países en la que se examinaron las vulnerabilidades y lagunas de las legislaciones nacionales que obstaculizan la transparencia.
Sobre la base de un julio de 2023papel, nuestra nueva investigación muestra que menos de la mitad de los países encuestados tienen leyes que exigen la gestión de la deuda y los informes fiscales, mientras que menos de una cuarta parte exige la divulgación de información a nivel de préstamos, características legales clave para facilitar la transparencia. También identificamos cuatro vulnerabilidades notables en las leyes nacionales que permiten ocultar la deuda: una definición estrecha de deuda pública, requisitos legales inadecuados para la divulgación, cláusulas de confidencialidad en los contratos de deuda pública y supervisión ineficaz.
Definición
En muchos países, una definición restringida de deuda pública, en una o varias leyes, permite que algunas formas de deuda soberana escapen a la supervisión. Recomendamos que la definición de deuda pública sea amplia y completa, es decir, que recoja los atrasos, los derivados y swaps, el crédito de los proveedores y los supuestos de garantías, así como los préstamos y valores. La definición debería abarcar también los fondos extrapresupuestarios, los fondos fiduciarios públicos (fondos de pensiones, por ejemplo) y las entidades con fines especiales.
Un buen ejemplo lo encontramos en Ecuador, que llevó a cabo una reforma legal en 2020 para garantizar que los instrumentos de financiamiento a corto plazo, como los valores o los papeles del Tesoro con plazos inferiores a un año, se incluyeran en los cálculos y estadísticas de la deuda. Otros buenos ejemplos son las definiciones jurídicas utilizadas en Ghana, Jamaica, Ruanda, Tailandia y Vietnam, todas las cuales abarcan múltiples tipos de instrumentos de deuda.
Revelación
En segundo lugar, en todo el mundo, los requisitos legales para la divulgación de la deuda son inadecuados. Es fundamental contar con una base jurídica sólida para indicar que existe una necesidad clara de presentar los datos sobre la deuda de manera oportuna y pertinente para el análisis de políticas, la transparencia y la rendición de cuentas. En Benin, Kenya y Rwanda existen leyes estrictas en materia de presentación de informes, que definen tanto los requisitos de presentación de informes sobre la deuda pública como los plazos para esos informes.
Confidencialidad
La confidencialidad en los contratos de deuda pública obstaculiza directamente la transparencia. En todo el mundo, pocas leyes regulan (y limitan) la confidencialidad de la deuda pública, lo que otorga a los responsables políticos una amplia discrecionalidad para etiquetar dichos contratos como confidenciales por razones de seguridad nacional u otras razones. Esto se ve agravado por el hecho de que las normas y directrices internacionales vigentes en materia de deuda proporcionan una orientación limitada sobre la forma de abordar las cuestiones de confidencialidad.
Recomendamos que la ley defina estrictamente las excepciones a la divulgación y el alcance de los acuerdos de confidencialidad. La supervisión legislativa y otros mecanismos de salvaguardia, como los recursos administrativos o judiciales, también deben especificarse en las disposiciones jurídicas aplicables. Las leyes de Japón, Moldavia y Polonia se encuentran entre las pocas que autorizan la supervisión legislativa o parlamentaria de la información confidencial.
Descuido
La divulgación de la deuda pública también puede verse inhibida cuando existe una gobernanza de supervisión ineficaz por parte de las legislaturas y las entidades fiscalizadoras superiores (instituciones de auditoría del gobierno nacional), que son importantes garantes de la rendición de cuentas. Los órganos legislativos deben ser capaces de monitorear y examinar la deuda pública en nombre de la gente, y deben tener personal capaz de leer y comprender informes altamente técnicos.
Varias legislaturas tienen un sistema de comités, como los comités de presupuesto y cuentas públicas, que permite la especialización entre los legisladores. Un ejemplo es el de Estados Unidos, donde el Secretario del Tesoro está obligado por ley a enviar el informe anual de la deuda pública no al Congreso en su conjunto, sino a dos comités específicos: el de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes y el de Finanzas del Senado. También recomendamos que las leyes otorguen a las entidades fiscalizadoras superiores la autoridad y las facultades necesarias para supervisar y auditar la deuda pública y las operaciones de deuda.
El papel del FMI
La transparencia de la deuda no solo beneficia directamente a los países, sino que también es esencial para la labor del FMI. Las formas ocultas y opacas de deuda hacen que sea más difícil para el FMI cumplir su mandato básico de varias maneras. Por ejemplo, los préstamos garantizados, las formas novedosas y complejas de financiamiento y los acuerdos de confidencialidad dificultan que el FMI evalúe con precisión la deuda de un país y ayude a que su economía vuelva a encarrilarse.
Por lo tanto, el FMI trabaja para llevar los beneficios de la transparencia de la deuda a los países directamente a través de la asistencia técnica y también aborda el tema en nuestros compromisos programáticos.
Las leyes bien diseñadas hacen que sea más difícil ocultar las deudas. Pero no hay suficientes de estas leyes en los libros, a pesar de sus beneficios demostrados. Dada la importancia crítica de lograr una transparencia adecuada, los países y sus socios internacionales deben impulsar reformas para mejorar los marcos legales nacionales, lo que a su vez beneficia tanto a los prestatarios como a los acreedores legítimos y al sistema en general. Cambiar piedras nunca ha sido tan importante.
