Aunque el núcleo del modelo conserva el esquema ya anunciado en enero, el borrador aporta numerosos detalles y precisiones, algunos de gran importancia, que tienen que ver entre otras cosas con el cálculo de recaudación normativa de los tributos cedidos y de la población ajustada, el diseño de la cláusula de statu quo, la financiación de las competencias singulares y el sistema de entregas a cuenta y liquidaciones.
El documento anuncia mejoras importantes en el cálculo de la recaudación normativa de muchos impuestos cedidos. En la medida de lo posible serán las administraciones tributarias las que calculen con microdatos reales la recaudación que se habría obtenido si las CCAA no hubiesen utilizado sus competencias normativas para modificar al alza o a la baja las escalas de gravamen. Se extiende así el procedimiento ya utilizado en el caso del IRPF a Patrimonio y a los nuevos impuestos sobre Actividades del Juego y Entrega de Residuos. En el caso del ITP y AJD y las tasas fiscales sobre el juego se construyen bases aproximadas también con datos reales pero agregados a las que se aplican los correspondientes tipos estatales, mejorando así enormemente el sistema actual de actualizar con un índice general de ingresos tributarios la recaudación real en el momento de la cesión, que sólo se mantendrá, con un ajuste menor, para el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
En relación con la población ajustada, una novedad interesante es la introducción de un cálculo de necesidades en dos etapas que busca ayudar en alguna medida a las comunidades autónomas que se están despoblando. Con este fin, se calcula primero la población ajustada base de cada comunidad por el procedimiento habitual. Seguidamente, se calcula el máximo de las poblaciones ajustadas base de los últimos tres años para cada territorio y finalmente esta magnitud se corrige proporcionalmente de forma que la suma de las poblaciones ajustadas corregidas sume a la población residente real del conjunto del territorio común. De esta forma, se asigna una pequeña prima a las comunidades que están perdiendo población ajustada, lo que tiene el efecto de diferir durante algunos años la traslación de esa pérdida de peso a la financiación. La medida tiene sentido porque es generalmente muy difícil ajustar con rapidez el gasto a la baja cuando cae la población, pero seguramente sería preferible utilizar una media móvil de las poblaciones ajustadas base para incentivar un ajuste gradual pero continuo.
Por lo demás, la mayoría de los cambios que se propone introducir en la fórmula de población ajustada van en la línea de lo ya anunciado. Se trata fundamentalmente de retoques técnicos que generalmente ayudarán a medir algo mejor las necesidades de gasto (p.ej. al incorporar la población en edad universitaria al indicador de necesidades de gasto educativo). Las dos posibles excepciones son un curioso indicador de costes fijos que supone que estos no son tales (pues aumentarían primero con la población para luego desaparecer) y quizás el uso del indicador de parados sin prestación contributiva cuando hay datos sobre la población en riesgo de pobreza y exclusión que podrían utilizarse directamente.
Por otra parte, la propuesta conserva los valores actuales de las ponderaciones a efectos del cálculo de la población ajustada de los indicadores de necesidades relacionados con los cuatro grandes bloques de competencias (sanidad, educación, servicios sociales y servicios generales). Habría sido buena idea aprovechar la reforma para ligar estos pesos al patrón de gasto realmente observado, permitiendo así el ajuste del sistema a un patrón de necesidades que cabe presumir cambiante. Un cálculo rápido sugiere que esta adaptación comportaría un incremento importante en la ponderación de la sanidad y la educación y una fuerte reducción de la de los servicios generales.
La propuesta anuncia novedades importantes en el sistema de entregas a cuenta y liquidaciones del SFA, incluyendo la introducción de una “preliquidación” con los datos disponibles con un retardo de un año y la posibilidad de optar por un sistema de caja compartida que aceleraría la llegada de los ingresos tributarios a las CCAA, acercándolo a tiempo real. Aunque la discusión de algunos aspectos del sistema propuesto no es excesivamente clara, éste podría suponer un avance interesante desde el punto de vista de la responsabilidad fiscal y la redición de cuentas al reducir el desfase entre las decisiones tributarias de las autonomías, sus repercusiones financieras y su percepción por el ciudadano.
Uno de los aspectos más negativos de la propuesta es el mantenimiento del diseño tradicional de las cláusulas de statu quo, con compensaciones que no sólo no se eliminan gradualmente como sería razonable, sino que se actualizan indefinidamente con el indicador habitual de ingresos tributarios del Estado, el llamado ITE. Como muestra la experiencia, este diseño dota al sistema de una fuerte inercia que tiende a perpetuar las posiciones relativas de las CCAA, impidiendo que se vayan acercando a la situación que les correspondería “por fórmula”. Pero si nadie puede perder posiciones en términos relativos, nadie puede ganarlas tampoco, lo que hace muy difícil realizar los cambios en la distribución de la financiación que serían necesarios por razones de equidad. Convendría, por tanto, corregir el tiro y revisar el diseño de estas compensaciones. Hay que asegurar, ciertamente, que nadie pierde financiación en términos absolutos con el cambio del sistema, pero las compensaciones deberían ir reduciéndose con el tiempo hasta desaparecer si el crecimiento de los recursos ordinarios del sistema es suficiente para evitar ese riesgo.
La propuesta del Gobierno contempla también la introducción de un nuevo fondo de competencias homogéneas que recogería “el valor de los traspasos de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores relativos a dichas competencias.” La necesidad de este subfondo no está en absoluto clara. En principio, las competencias homogéneas son las que ya han sido asumidas por todas las comunidades y han de financiarse con los recursos ordinarios del SFA, aplicando una “fórmula” común para todas ellas, en función de su capacidad fiscal y su población ajustada. Abrir la puerta, como se hace aquí, a valoraciones diferentes a posteriori para unas mismas competencias en distintas comunidades financiadas con transferencias específicas, atentaría gravemente contra la lógica igualitaria del modelo y debería por tanto evitarse.
El texto incluye también una confusa referencia a una reforma del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) que podría convertirlo en una especie de fondo complementario de nivelación para los que se queden por debajo de la media por habitante ajustado. Esto supondría un cambio cualitativo y seguramente poco deseable en la naturaleza y funciones de este instrumento, que hasta el momento se ha concebido como una herramienta de política de desarrollo regional y no como una fuente de financiación de los servicios públicos.
