La seguridad alimentaria de millones de personas, especialmente en hogares de bajos ingresos, se ve sometida a una presión renovada por dos factores distintos. La posibilidad de un fenómeno de El Niño más intenso, o incluso » super El Niño», ha reavivado la preocupación por la seguridad alimentaria en las regiones agrícolas vulnerables. Al mismo tiempo, una escalada de la guerra en Oriente Medio podría interrumpir aún más el suministro de fertilizantes y energía, aumentando los costos de producción para los agricultores y, potencialmente, elevando los precios.
Cuando suben los precios de los alimentos, los gobiernos se ven presionados de inmediato a actuar, ya que la asequibilidad de los alimentos es principalmente un problema socioeconómico con un impacto significativo en la desigualdad de ingresos y la salud pública. En muchos países, la compra de alimentos a veces representa más de la mitad del gasto familiar. Pero, ¿deberían los gobiernos subvencionar los precios, distribuir alimentos directamente o proporcionar vales para mitigar el impacto? La respuesta es crucial, porque elegir la herramienta equivocada puede desperdiciar recursos escasos sin proteger a los más vulnerables.
Para los responsables políticos de algunos de los países más vulnerables del mundo, la pregunta no es si habrá una crisis alimentaria, sino cuándo . El Niño, el fenómeno meteorológico en el que el calentamiento del océano Pacífico altera los patrones de lluvia en todo el planeta, se ha estudiado detenidamente al menos desde la década de 1960. El último episodio, en 2015-16, afectó la seguridad alimentaria de unos 60 millones de personas en todo el mundo. El aumento vertiginoso de los precios de los alimentos en 2022, provocado por la guerra de Rusia en Ucrania, sumió en la pobreza a unos 71 millones de personas en todo el mundo en tan solo tres meses.
Cuando estalló la guerra en Oriente Medio a principios de este año, los precios de algunos fertilizantes aumentaron casi un 50 %. Si bien los precios se han normalizado desde entonces, el incremento coincidió con la temporada de siembra en muchos países. Debido a que los agricultores incurrieron en mayores costos de insumos, el impacto en el rendimiento de los cultivos, los ingresos agrícolas y los precios de los alimentos se seguirá sintiendo durante la cosecha actual.
Un marco de decisión simple
Una nueva publicación del FMI examina este desafío y ofrece orientación práctica para los gobiernos que optan por utilizar programas de asistencia alimentaria. Cuando los precios de los alimentos se disparan, los responsables políticos deben plantearse cuatro preguntas básicas para determinar el tipo de asistencia:
1 – ¿Hay comida disponible?
2 – ¿El problema es la asequibilidad?
3 – ¿Funcionan correctamente los mercados?
4 – ¿Se puede seleccionar a los beneficiarios?
En conjunto, estas preguntas ofrecen una vía de decisión sencilla: evaluar la disponibilidad, la asequibilidad, el funcionamiento del mercado y la capacidad administrativa. La combinación de estos aspectos cruciales suele pasarse por alto en la práctica, sobre todo en situaciones de crisis, cuando la rapidez prima sobre la rigurosidad política. Como resultado, los gobiernos a veces acaban implementando medidas costosas y poco efectivas durante más tiempo del necesario.
Cuando se produce una crisis, los subsidios a los precios suelen ser la primera medida. Se pueden implementar rápidamente y requieren una capacidad administrativa limitada, por lo que resultan atractivos cuando la rapidez es crucial. Sin embargo, también son un instrumento costoso que suele beneficiar a los hogares más ricos, que consumen más y son menos sensibles a los precios.
El FMI recomienda que, idealmente, se eviten los subsidios a los precios y, de utilizarse, que sean excepcionales, temporales, transparentes y estrictamente limitados. Los países deben permitir que los precios internos reflejen los costos internacionales, al tiempo que protegen a los hogares vulnerables y a las pequeñas empresas viables con medidas fiscales temporales, específicas y adaptadas a sus necesidades.
Los vales de alimentos pueden dirigirse de forma más eficaz, siempre que los gobiernos tengan la capacidad administrativa suficiente para identificar a quienes más necesitan ayuda, utilizando los registros sociales y la infraestructura de pagos digitales.
Pero los subsidios o vales serán ineficaces si no hay suficiente comida para comprar. Las perturbaciones del mercado ocurren cuando se rompen las cadenas de suministro y las redes de distribución, o cuando se interrumpe la producción de alimentos. Esto puede suceder (entre otros factores) debido a conflictos —cuando un país no puede exportar ni importar, o cuando se interrumpe la logística— o cuando desastres naturales destruyen las cosechas.
Por ejemplo, el fenómeno de El Niño de 2015-16 redujo drásticamente la producción de arroz en Vietnam debido a la sequía y la intrusión de agua salada. Algunos agricultores perdieron el 90% de su cosecha. En el sur de África, 40 millones de personas se vieron afectadas por la disminución de las cosechas de maíz, también a causa de la sequía. Mientras tanto, las fuertes lluvias e inundaciones provocaron pérdidas agrícolas en lugares tan distantes como Ecuador y Somalia.
Cuando los alimentos no están disponibles físicamente, las transferencias directas de alimentos en especie son esenciales y pueden salvar vidas. Sin embargo, su implementación puede resultar costosa. Si se utilizan durante demasiado tiempo, pueden reducir la demanda de alimentos de producción local, disminuyendo los precios y debilitando los incentivos para que los agricultores y productores de alimentos nacionales amplíen su producción.
Restricciones fiscales
Si bien los subsidios alimentarios pueden brindar un apoyo fundamental durante las crisis de precios, los programas mal diseñados pueden absorber importantes recursos fiscales y limitar la capacidad de los gobiernos para invertir en la seguridad alimentaria a largo plazo mediante la investigación agrícola y la infraestructura, así como en otros servicios públicos esenciales, como la salud y la educación. Los gobiernos de los países de bajos ingresos ya destinan una parte significativa de sus recursos a subsidios alimentarios generalizados, cuyo gasto suele aumentar drásticamente durante las crisis.
Por lo tanto, es fundamental contar con estrategias de salida claras. Las medidas temporales de crisis pueden volverse permanentes fácilmente, sobre todo cuando se perciben como derechos adquiridos. Una vez establecidas, suelen ser difíciles de revertir, incluso cuando son ineficientes o inequitativas. Para velar tanto por la salud fiscal como por la salud de la población, los gobiernos deben planificar cómo transitar hacia una asistencia más específica y eficiente, respaldada por sistemas administrativos más sólidos, a medida que las emergencias remitan.
Identificar los problemas antes de actuar.
Las recientes crisis alimentarias mundiales han puesto de manifiesto tanto las fortalezas como las debilidades de los sistemas existentes en muchos países. Si bien algunos pudieron responder con rapidez, otros dependieron excesivamente de medidas costosas y poco efectivas. Fenómenos meteorológicos como El Niño pueden generar rápidamente nuevas crisis al interrumpir las cosechas, reducir el suministro y destruir la infraestructura, lo que incrementa aún más los precios de los alimentos.
No existe un modelo universal para la asistencia alimentaria. Para ayudar a los gobiernos a actuar con rapidez, deberían invertir, antes de que se produzca un aumento repentino de los precios de los alimentos, en la evaluación de sus sistemas de apoyo alimentario (guiándose por las cuatro preguntas mencionadas anteriormente) y en la planificación de una ayuda con plazos definidos. Al diagnosticar correctamente el problema que intentan resolver, los gobiernos pueden elegir las mejores políticas para proteger de forma más eficaz a sus ciudadanos más vulnerables, al menor coste posible.
